Formulasi Kebijakan Publik: Pengantar

Written by Nuraida Muji KEP – Mahasiswa Administrasi Negara FISIP Universitas Jember

Kebijakan publik dipahami sebagai serangkaian proses yang bergerak dari satu bagian ke bagian ke bagian lainnya secara berkesinambungan dan memiliki ketergantungan satu sama lain. Proses itu berada di dalam suatu sistem politik, yang dimulai dari formulasi kebijakan, implementasi kebijakan, dan evaluasi kebijakan Mengenai proses kebijakan ini, Easton[1] menganalogikan sistem politik sebagai sistem biologi yang di dalamnya berlangsung interaksi antara organisme dengan lingkungannya. Kebijakan publik merupakan output dari sistem politik, dimana sistem politik itu terdiri dari input, throughput, dan output. Input dari sistem politik berasal dari lingkungan (masyarakat) dapat berupa tuntutan maupun dukungan. Selanjutnya input tersebut  mengalami penggodokan dalam proses formulasi hingga siap diimplementasikan dalam bentuk output,yaitu kebijakan publik.

Dari serangkaian proses kebijakan tersebut, ada satu bagian yang dapat dikatakan sebagai jantung dari proses kebijakan. Formulasi menjadi titik tekan dalam hal ini, karena formulasi menentukan kebijakan apa yang akan diambil oleh pemerintah untuk menjawab public affairs yang sedang terjadi. Proses formulasi yang ideal diharapkan dapat melahirkan kebijakan yang tepat. Sehingga tidak hanya menghasilkan kebijakan yang baik, karena kebijakan yang baik belum tentu benar, dan kebijakan yang baik dan benar pun belum tentu relevan sebagai solusi atas sebuah permasalahan. Di samping pemenuhan terhadap relevansi permasalahan, kebijakan sebagai hasil dari proses formulasi juga harus memenuhi syarat “mampu diimplementasikan”. Selama ini, Negara Indonesia dikenal sebagai negara yang pandai membuat peraturan. Para perumus kebijakan sangat mahir merangkai kalimat-kalimat indah dan tampak ideal untuk menjadi suatu peraturan, namun pada saat diimplementasikan ternyata hasilnya nol besar. Implementasi seringkali memiliki kontradiksi dengan peraturan yang telah digariskan, bahkan melenceng jauh!. Beberapa fakta dapat kita lihat pada UUD 1945, pasal 34 yang menyebutkan bahwa fakir miskin dan anak-anak terlantar dipelihara oleh negara. namun, bagaimana implementasinya saat ini? Ironisnya, mereka justru menjadi bulan-bulanan aparat penegak keamanan karena dianggap mengganggu keamanan dan ketertiban. Masih banyak peraturan-peraturan lain yang hanya berhenti pada tataran perumusan, dan menjadi barang tidak bermakna pada saat diimplementasikan.

Terdapat tiga belas macam model perumusan kebijakan yang dapat menjadi referensi dalam proses perumusan kebijakan, yaitu: 1) Model kelembagaan (institusional), memaknai bahwa kebijakan publik merupakan tugas dan tanggung jawab yang diemban oleh pihak pemerintah semata, 2) model proses (process), memaknai bahwa kebijakan publik sebagai suatu proses yang menurut O’Jones[2] terdiri dari identifikasi masalah, pengembangan program kebijakan, implementasi kebijakan, evaluasi kebijakan, dan terminasi, 3) model kelompok, menganggap bahwa interaksi (formal dan informal) dalam kelompok akan menghasilkan keseimbangan dalam kebijakan yang dihasilkan, 4) model elite, berasumsi bahwa perumusan kebijakan publik hanya menjadi kewenangan kaum elite pada akhirnya merupakan preferensi politik dari golongan elite semata, 5) model rasional, mengatakan bahwa perumusan kebijakan publik harus didasarkan pada rasionalitas, yaitu perbandingan antara pengorbanan yang dikeluarkan dengan hasil yang dicapai, 6) model inkremental, menganggap bahwa formulasi kebijakan publik saat ini merupakan variasi atau kelanjutan dari kebijakan publik sebelumnya karena adanya beberapa keterbatasan, 7) model pengamatan terpadu, mencoba untuk melakukan formulasi kebijakan publik dengan menggabungkan rasional dan inkremental, 8) model demokratis, menyampaikan bahwa formulasi kebijakan publik harusnya melibatkan peran stakeholders dalam jumlah banyak, 9) model strategis, menggunakan runtutan perumusan strategi[3] sebagai dasar dari formulasi kebijakan publik, 10) model teori permainan, menawarkan perumusan kebijakan sebagai strategi bertahan dalam menghadapi perubahan lingkungan yang sangat dinamis, 11) model pilihan publik, mencoba memberikan ruang kepada publik untuk mengontribusikan alternatif pilihan-pilihan kepada pemerintah dalam proses formulasi kebijakan, 12) model sistem, mengungkapkan bahwa kebijakan publik merupakan suatu sistem[4] yang terdiri dari input, troughput, dan output, dimana formulasi terjadi pada suatu rangkaian sistem politik, 13) model deliberatif, mengemukakan bahwa proses formulasi kebijakan dilakukan oleh masyarakat dan peran pemerintah hanya sebagai fasilitator.

Beraneka ragam model formulasi kebijakan tentu menimbulkan pertanyaan di benak kita, manakah model formulasi kebijakan publik yang paling tepat untuk digunakan? Adakah model yang lain? Tentu saja bukan menjadi hal yang mudah untuk dapat menjawab pertanyaan tersebut. Perlu beberapa pertimbangan yang matang dan cerdas untuk memilih model mana yang paling tepat digunakan untuk memformulasikan sebuah kebijakan publik. Beberapa acuan yang dapat digunakan untuk memilih model, yaitu:

  1. Kompleksitas isu atau permasalahannya
  2. Ketersediaan sumber daya dan  ketersediaan waktu

Misalnya, permasalahan yang menyangkut stabilitas dan keamanan nasional tidak mungkin diselesaikan dengan model pilihan publik, demikian juga permasalahan yang menyangkut moneter dan fiskal. Permasalahan demikian lebih tepat jika diselesaikan menggunakan model yang bersifat otokratik. Sedangkan permasalahan seperti program kesejahteraan, peningkatan kualitas pendidikan, dan pembangunan desa lebih tepat diselesaikan dengan model-model yang bersifat demokratis. Karena permasalahan demikian membutuhkan keterlibatan publik secara aktif.

Sebelum menentukan model formulasi yang digunakan, perlu memahami langkah-langkah substansial yang perlu dilakukan dalam melakukan formulasi kebijakan. Patton dan Savicky[5] mencoba untuk memberikan model sederhana dalam formulasi kebijakan publik.

Umumnya, proses pengambilan kebijakan selalu diawali dengan identifikasi masalah, kemudian memilih kriteria untuk mengevaluasi permasalahan, untuk selanjutnya menentukan alternatif-alternatif pemecahan masalah. Setelah itu, menilai alternatif-alternatif tersebut dengan memberi bobot pada masing-masing alternatif solusi. Alternatif yang mendapatkan nilai atau bobot yang paling tinggi itulah dipilih sebagai alternatif terbaik untuk menyelesaikan permasalahan. Apabila telah ditentukan kebijakan yang digunakan sebagai solusi atas permasalahan, maka kebijakan tersebut dilanjutkan pada proses implementasi.

Dalam setiap tahap formulasi tersebut memiliki nilai yang sangat penting, namun terdapat tahap yang memiliki tingkat urgenitas tinggi dibanding lainnya, yaitu identifikasi masalah. Identifikasi permasalahan yang akan dipecahkan merupakan langkah awal dari proses formulasi kebijakan publik. Pada langkah awal ini yang menjadi fokus perhatian yaitu bagaimana menemukan akar dari permasalahan. Dengan menemukenali induk dari permasalahan, maka dapat ditemukan solusi yang tepat untuk permasahan yang tepat. Artinya, solusi yang diberikan dalam bentuk kebijakan, memiliki relevansi dengan permasalahan yang sedang mengemuka. Selain itu solusi yang ditawarkan juga langsung mengena pada permasalahan yang bersifat strategis, tidak hanya menyelesaikan permasalahan yang bersifat teknis saja, yang dapat “kambuh” dalam jangka waktu yang relatif singkat. Selama ini, pemerintah RI seringkali mengeluarkan kebijakan-kebijakan baru sebagai solusi atas sebuah masalah, namun kebijakan tersebut tidak mengena pada induk permasalahan, sehingga justru menimbulkan permasalahan baru sebagai impak dari kebijakan yang kurang tepat. Kita ambil contoh kebijakan BLT sebagai upaya pemerintah untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat. Apa output dari kebijakan tersebut? mampukah meningkatkan taraf kesejahteraan masyarakat, atau justru membuat masyarakat semakin miskin dan lapar? Bagaimana mekanisme implementasi kebijakan tersebut? apakah tepat sasaran pada masyarakat miskin atau hanya sekedar kamuflase untuk mengisi pundi-pundi kekayaan oknum tidak bertanggungjawab?

Salah satu sample permasalahan tersebut layaknya menjadi refleksi bagi kita semua, atas berulangkalinya ketidaktepatan kebijakan yang dikeluarkan oleh pemerintah. Formulasi kebijakan bukan kegiatan yang sederhana, bukan kegiatan murah, bukan pula kegiatan yang membutuhkan waktu yang singkat. Tentu merugi bangsa kita jika para anggota dewan yang terhormat sebagai pemegang amanah hanya “mempermainkan” wewenang mereka, merumuskan kebijakan untuk kepentingan pribadi dan golongannya, tapi mengatasnamakan kepentingan rakyat. Imbasnya tentu saja dirasakan oleh masyarakat, terutama rakyat jelata atas kebijakan yang semakin tidak berkorelasi dengan peningkatan kesejahteraan mereka. Lebih jauh, dapat kita lihat dampaknya saat ini, masyarakat menjadi apatis terhadap birokrasi pemerintahan. Mereka menganggap apapun yang menjadi pilihan pemerintah tidak akan berdampak positif baginya. Kesejahahteraan hanya menjadi utopis jika itu diharapkan datang dari pemerintah, kesejahteraan akan datang atas usaha dan kerja keras dari mereka sendiri.

Sudah saatnya pemerintah mengubah mainset dalam memformulasikan kebijakan publik. Jika sebelumnya mainset yang digunakan oleh pemerintah dalam merumuskan kebijakan adalah bersifat problem oriented, sehingga cenderung berfokus pada prosedur dan aturan untuk memecahkan masalah, yang berdampak pada birokrasi pita merah (red tape). Maka untuk saat ini dan di masa mendatang, mainset yang digunakan dalam memformulasikan kebijakan harus bersifat goal oriented. Sehingga kebijakan yang dirumuskan tidak membuat masyarakat terjebak pada aturan dan prosedur yang rumit, namun yang terpenting adalah bagaimana tujuan yang telah ditetapkan dapat tercapai, tanpa terlepas dari nilai-nilai fundamental sebagai landasan untuk berfikir dan bertindak.

Lantas, apa kontribusi yang dapat kita berikan sebagai mahasiswa? Minimal, kita “melek” dengan kebijakan-kebijakan yang dikeluarkan oleh pemerintah, terutama kebijakan lokal. Langkah awal dalam mengawal kebijakan ini paling tidak membuat kita tahu mengenai setiap langkah yang diambil pemerintah untuk mengatasi sebuah permasalahan. Selanjutnya, mencoba untuk memahami dan memaknai setiap fenomena di masyarakat sebagai dampak dari implementasi kebijakan tersebut, berdampak positif ataukah sebaliknya. Apabila kebijakan tersebut justru semakin menjauhkan masyarakat dari kehidupan yang layak, bahkan menimbulkan efek penindasan, maka menjadi kewajiban kita untuk berpihak pada masyarakat. Advokasi kebijakan menjadi alternatif pilihan yang cukup tepat dalam memperjuangkan hak-hak masyarakat melalui kebijakan publik. Sebagai kaum intelektual, kita dapat memberikan pemahaman terhadap masyarakat mengenai kebijakan-kebijakan yang dikeluarkan oleh pemerintah. Di samping itu juga memberikan penguatan pada masyarakat dan arahan untuk mendapatkan hak semestinya sebagai seorang warga negara melalui sikap kritis terhadap kebijakan pemerintah.

Sehingga, kebijakan publik bukan sekedar menjadi “kendaraan” bagi golongan elite untuk mempertahankan status quo, akan tetapi kebijakan publik dapat menjadi “obat mujarab” dalam mengatasi masalah-masalah yang muncul di masyarakat, demi menuju Indonesia yang makmur dan sejahtera.


[1] Nugroho, Riant. 2008. Public Policy. Jakarta: PT. Gramedia. Halaman 356.

[2] Ibid, halaman 362

[3] Bryson (dalam Nugroho, 2008) mengutip Olsen dan Eadie mendefinisikan perencanaan strategis sebagai upaya yang didisiplinkan untuk membuat keputusan dan tindakan penting yang membentuk dan memandu bagaimana menjadi organisasi (atau entitas lainnya), dan mengapa organisasi (atau entitas lainnya) mengerjakan hal seperti itu.

[4] Merupakan teori sistem yang dikemukakan oleh David Easton, dengan analogi sistem biologi.

[5] Ibid, halaman 389

Tinggalkan Balasan