Analisis Peraturan Daerah Nomor 7 Tahun 2008 Tentang Rumah Pemondokan Kabupaten Jember: Field Study Report

Written by  Priska Puspita Iriadini, dkk – Mahasiswa Administrasi Negara Universitas Jember

Kabupaten Jember merupakan daerah dengan jumlah perguruan tinggi cukup banyak yaitu 8 perguruan tinggi, dan menjadi lokasi dari salah satu perguruan tinggi yang cukup ternama, yaitu Universitas Jember. Kabupaten Jember juga merupakan lokasi dari beberapa perguruan tinggi swasta, antara lain: Universitas Muhammadiyah Jember, Politeknik Jember, Sekolah Tinggi Ilmu Ekonomi Mandala, Universitas Moch. Sroedji, STAIN Jember, Universitas Islam Jember, dan lainnya. Tentu saja dengan banyaknya universitas ini, akan banyak mahasiswa-mahasiswa yang “berhijrah” ke Kabupaten Jember. Menurut data dari Jember Dalam Angka Tahun 2010 jumlah mahasiswa yang terdaftar di Unej sebanyak 18.225 orang, disusul dengan Universitas Muhammadiyah Jember sebanyak 6.024 orang, dan universitas lainnya yang memiliki jumlah mahasiswa terdaftar lebih dari 1.000 orang. Jumlah ini cukup fantastis dan memiliki pengaruh signifikan terhadap jumlah penduduk Jember secara keseluruhan.

Mahasiswa sebagai warga pendatang yang berasal dari berbagai kota/kabupaten di Indonesia, bahkan dari luar negeri, tentu saja membutuhkan tempat tinggal sementara selama menjalani proses studi di Kabupaten Jember. Tempat tinggal sementara ini dikenal dengan istilah “kos-kosan” atau rumah pemondokan. Jumlah mahasiswa yang selalu mengalami peningkatan ini menjadi peluang usaha bagi masyarakat sekitar kampus. Salah satu usaha yang cukup menjajikan yaitu usaha rumah pemondokan. Namun, di samping menimbulkan opportunities, banyaknya jumlah mahasiswa juga menjadi threat tersendiri. Karena seperti diketahui, mahasiswa merupakan individu dengan jiwa yang masih labil sehingga mudah terbawa arus ekstrim lingkungan, yang berdampak pada penyimpangan norma-norma maupun tindak kriminalitas. Jumlah mahasiswa yang semakin meningkat, akan menyebabkan jumlah rumah pemondokan meningkat pula. Hal ini akan berimplikasi dengan semakin kompleksnya permalahan yang muncul. Sehingga perlu adanya suatu kebijakan dari pemerintah daerah Jember untuk menemukan solusi bagi pemecahan problem tersebut.

Berdasarkan latar belakang problem tersebut, maka perlu diadakan upaya terpadu antara pemerintah dan masyarakat dalam rangka menciptakan keamanan, ketertiban dan ketentraman baik pengelola, pemondok maupun lingkungan sekitarnya. Sebagai bentuk konkrit dari upaya terpadu tersebut, maka pada tanggal 1 Desember 2008, Pemerintah Daerah Kabupaten Jember mengesahkan Peraturan Daerah Kabupaten Jember Nomor 7 Tahun 2008 Tentang Rumah Pemondokan Kabupaten Jember. Dengan disahkannya peraturan daerah ini, diharapkan dapat diimplementasi secara optimal demi tercapainya tujuan dari perumusan peraturan daerah sesuai dengan harapan stakeholder terkait. Namun, sayangnya, menurut informasi dari pegawai Dinas Sosial selaku Dinas yang bertanggung jawab penuh terhadap rumah pemondokan, menyatakan bahwa implementasi Perda tersebut baru dapat dilakukan 2 tahun setelah Perda diratifikasi tepatnya pada Bulan Februari tahun 2010, dengan alasan anggaran belum turun.

Perlu diketahui tujuan utama dari perumusan Perda Nomor 7 Tahun 2008 Tentang Rumah Pemondokan Kabupaten Jember tersebut adalah untuk mewujudkan keamanan, ketertiban, dan kenyamanan di lingkungan tempat tinggal sementara mahasiswa. Secara konkrit, tujuan tersebut dituangkan dalam

Pasal 3, yang berbunyi sebagai berikut:

“Tujuan pengaturan rumah pemondokan sebagai berikut: a) Mewujudkan Kabupaten Jember yang religius; b) menjaga ketentraman dan ketertiban dalam kehidupan bermasyarakat; c) melakukan pengendalian dan penertiban kependudukan; d) melestarikan dan mengembangkan nilai-nilai luhur budaya setempat; e) mengatasi permasalahan sosial yang timbul karena interaksi sosial dan kultur.”

Tujuan tersebut senada dengan apa yang diungkapkan oleh Ibu Aidawati (pegawai Dinas Sosial yang mengurusi masalah rumah pemondokan) dalam wawancara yang dilakukan pada tanggal 3 November 2011 pukul 09.00 WIB di Kantor Dinas Sosial:

“Tujuan dari perda ini sangat positif yaitu untuk mewujudkan keamanan, ketertiban, dan kenyamanan bagi mahasiswa yang menghuni rumah pemondokan serta bagi masyarakat yang ada di lingkungan rumah pemondokan. Di samping itu, tujuan khusus bagi mahasiswa sendiri supaya mahasiswa dapat menuntut ilmu dengan optimal sehingga tidak mengecewakan orang tua. Mahasiswa dapat terselamatkan dalam arus lingkungan yang bebas, karena rumah pemondokan yang dihuni memiliki tata tertib mengenai hal tersebut, juga ada pengawasan langsung dari induk semang.”

Peraturan yang telah dirumuskan di dalam perda tersebut tentu saja berorientasi pada pencapaian tujuan yang telah ditetapkan, sehingga keberadaan dari Perda dapat dirasakan manfaat yang real. Peraturan Daerah Nomor 7 Tahun 2008 Tentang Rumah Pemondokan Kabupaten Jember ini memiliki beberapa aktor terkait, yaitu: Kepala Daerah Kabupaten Jember, DPRD Kabupaten Jember, Dinas Sosial, Pengelola, dan pemondok. Peraturan di dalam Perda ini berpusat pada aktor-aktor tersebut.

Perda ini menekankan bahwa setiap rumah pemondokan harus memiliki izin dari dinas terkait, dalam hal ini yaitu Dinas Sosial. Izin  dilakukan melalui permohonan secara tertulis dengan cara mengisi formulir yang telah disediakan oleh Dinas Sosial. Di dalam formulir tersebut juga harus dilampirkan surat rekomendasi dari kelurahan setempat. Mengenai tata cara permohonan izin, diatur dalam Peraturan Bupati Nomor 10 Tahun 2010 tentang tata cara permohonan izin usaha rumah pemondokan Kabupaten Jember. Sehingga, dengan kewajiban untuk mengajukan izin tersebut, maka Dinas Sosial akan memiliki database mengenai rumah pemondokan untuk kemudian dilakukan monitoring dalam pengoperasiannya.

Setelah memiliki izin, maka rumah pemondokan tersebut memiliki persyaratan dan kewajiban-kewajiban yang harus dilaksanakan. Rumah pemeondokan harus memenuhi syarat-syarat yang diatur lebih lanjut dalam Peraturan Bupati nomor 10 tahun 2010. Sedangkan mengenai kewajiban yang harus dilaksanakan, diatur sesuai dengan Perda, dan apabila dilanggar maka Dinas Sosial akan memberikan sanksi tertentu. Kewajiban ditujukan kepada dua pihak utama pelaksana Perda, yaitu pihak pengelola dan pemondok. Menurut Perda tersebut, pengelola adalah pemilik atau orang yang ditunjuk untuk bertanggungjawab terhadap kegiatan usaha rumah pemondokan. Sedangkan pemondok adalah orang yang menyewa dan menempati sebuah kamar maupun rumah untuk tempat tinggal sementara pembayaran bulanan atau tahunan dan namanya tercantum dalam daftar penghuni rumah pemondokan.

Kewajiban utama bagi pengelola yaitu menjaga dan bertanggung jawab atas keamanan, ketertiban, kesehatan, dan segala sesuatu yang berhubungan dengan rumah pemondokan. Beberapa tindakan sebagai bentuk implementasinya yaitu: memasang tata tertib rumah pemondokan di tempat yang strategis, memberikan pengarahan dan bimbingan bagi pemondok untuk selalu menaati norma yang berlaku di masyarakat, memberikan data kepada kelurahan mengenai jumlah pemondok beserta identitasnya, dan segera melaporkan kepada pihak Kelurahan melalui RT/RW apabila ada perubahan tentang jumlah pemondok. Sedangkan kewajiban bagi pemondok yaitu: memberikan data identitas diri kepada pengelola rumah pemondokan, memiliki kartu keterangan identitas sementara, memberitahukan kepada pengelola apabila hendak pindah rumah pemondokan, dan yang terpenting adalah ikut menjaga keamanan dan ketertiban dengan tidak menimbulkan keresahan bagi masyarakat sekitar rumah pemondokan.

Kebijakan mengenai rumah pemondokan ini tidak hanya memuat kewajiban yang harus dijalankan oleh pihak terkait, tetapi juga memuat tentang pembinaan dan pengawasan yang dilakukan oleh pemerintah desa setempat dan secara terpusat oleh pemerintah daerah. Pembinaan dilakukan oleh Dinas Sosial dalam bentuk pemberian pedoman teknis penyelenggaraan rumah pemondokan. Sedangkan pengawasan dilakukan oleh Camat melalui Kepala Desa, dengan melibatkan RT/RW dan penanggung jawab rumah pemondokan. Apabila terjadi penyimpangan dalam pengelolaanya, maka Kepala Desa melalui Camat melaporkan kepada Bupati. Di samping itu, Dinas Sosial beserta SKPD terkait juga melakukan sidak dalam rangka pengawasan pengelolaan rumah pemondokan. SKPD terkait dengan pengelolaan rumah pemondokan tersebut antara lain: Dinas kesehatan, Dinas Pekerjaan Umum Cipta Karya, Satuan Polisi Pamong Praja, Camat setempat, dan Kepala Desa setempat.

Dapat disimpulkan bahwa substansi dari kebijakan publik yang berupa peraturan daerah ini adalah aturan mengenai pengelolaan rumah pemondokan, yang diawali dari kewajiban untuk mengurus izin hingga operasional yang harus disesuaikan dengan Perda. Lahirnya kebijakan ini  dilatar belakangi oleh semakin meningkatnya jumlah mahasiswa yang berimbas pada meningkatnya jumlah rumah pemondokan khususnya di lingkungan kampus (Kecamatan Sumbersari) . Peningkatan tersebut menimbulkan permasalahan sosial yang semakin kompleks karena tidak ada kontrol secara formal dari pemerintah setempat. Sehingga diharapkan implementasi kebijakan ini dapat mewujudkan tempat tinggal yang kondusif bagi pemondok yang notabene adalah mahasiswa, sekaligus menciptakan keamanan dan ketertiban bagi masyarakat. Secara implisit outcomes dari perda ini diharapkan dapat mengurangi tindakan amoral yang dilakukan mahasiswa, dengan lingkungan sebagai fungsi kontrol bagi perilaku mahasiswa.

 1.        Tingkat Paradigmatif Kebijakan Publik

Dunia kampus bisa dibilang sebagai dunia yang dinamis. Dimana perkembangannya selalu mengikuti perkembangan yang ada dalam masyarakat, yang bisa dibilang selalu up to date. Sehingga hal itu mempengaruhi segala aspek dari kehidupan di dalamnya terutama mahasiswa. Dinamisasi yang tidak kenal lelah seakan terus mencoba menerobos tiap sendi kehidupan mahasiswa. Kehidupan sosial mahasiswa baik dalam ruang lingkup dalam kampus atau dalam interaksinya di luar kampus. Dan kiranya perlu di lakukan kontrol terhadap kehidupan mahasiswa yang dinamis, agar tidak terjebak dalam ruang lingkup kebebesan yag tidak terbatas dan merugikan diri sendiri atau  lingkungan sekitarnya.

Salah satu cara untuk memproteksi agar tidak terjadi kesenjangan dalam kehidupan sosial mahasiswa, bisa dilakukan mulai dari hal terkecil yaitu tempat tinggalnya. Tempat tinggal untuk sebagian besar mahasiswa yang berasal dari luar kota adalah rumah pemondokan. Rumah pemondokan ini bisa berupa kost atau kontrakkan yang yang disewakan denga ketentuan dan cara masing-masing sesuai kesepakatan pemilik dan penyewa. Bisa dikatakan awal dari interaksi yang akan terjadi antara mahasiswa satu dengan mahasiswa lainnya terjadi di rumah pemondokan tersebut. Oleh karena itu penting kiranya untuk memulai melakukan perlindungan terhadap interaksi-interaksi yang terjadi di dalamnya agar tidak menuju ke arah yang tidak di harapkan. Seperti yang terjadi akhir-akhir ini adalah tindakan asusila, pergaulan bebas dan penyalahgunaan narkotika.

Dalam kaitannya dengan berbagai pengertian diatas penulis ingin membahas mengenai Perda nomor 7 tahun 2008 tentang “Rumah Pemondokan Kabupaten Jember” dalam ranah paradigmanya. Menurut pengertian dalam paradigma bila di kaitkan dengan perkembangan kontinental dan anglo saxon, bisa dikatakan di Indonesia menurut Perda nomor 7 tahun 2008 itu lebih menuju ke arah kontinental. Penulis bisa mengatakan demikian karena jelas kebijakan yang di ambil itu sudah berbentuk produk hukum. Bisa juga dikatakan dengan bahasa lain bahwa kebijakan publik sama dengan hukum publik. Karena jelas disamping kebijakan itu sudah merupakan produk hukum, kebijkan tersebut secara jelas menyangkut kehidupan masyarkat publik secara langsung. Terutama kebijakan itu akan bisa di rasakan secara langsung oleh orang atau masyarakat yang terlibat langsung dalam rumah pemondokan. Dan outcome akan lebih luas lagi bisa juga di rasakan oleh orang atau masyarakat yang berada di luar lingkungan rumah pemondokan.

 Dalam implementasi Perda nomor 7 tahun 2008 ini baru ditanggapi oleh pemerintah daerah Kabupaten Jember melalui Peraturan Bupati Jember nomor 10 tahun 2010. Sehingga kurang lebih baru 2 tahun lalu Perda itu di implementasikan. Bila di cermati dengan seksama maka akan terlihat bahwa seakan-akan masyarakat di tempatkan pada posisi yang harus menerima kebijakan yang telah di putuskan tersebut. Meskipun tidak dapat di pungkiri juga masih banyak pemilik rumah pemondokan yang tidak melakukan perizinan untuk menaati peraturan tersebut. Padahal sosialisasi sudah di lakukan oleh Dinsos namun sepertinya hal itu kurang berbuah manis. Dari data yang kami dapatkan setidaknya ada kurang lebih 2.000 rumah pemondokan yang ada di sekitar lembaga perguruan tinggi. Namun di sisi lain rumah pemondokan yang sudah memiliki izin hingga saat ini kurang lebih hanya sekitar 336.

Kemudian hubungan antara kebijakan publik yaitu Perda nomor 7 tahun 2008 dengan perkembangan paradigma administrasi publik yaitu OPA, NPA atau NPM, dan NPS. Kiranya paradigma yang saat ini sedang diterapkan adalah paradigma new public management dan new public service. Jelas sekali ketika berbicara mengenai new public menagement erat kaitannya dengan privatisasi, namun disini kita tidak akan membahas hal itu.

Perda nomor 7 tahun 2008 adalah salah satu wujud konkrit kebijakan publik dalam paradigma new public service. Menurut Miftah Thoha ( 2008:84 ) mengatakan bahwa ada empat ide dasar dari konsep tersebut yaitu pertama teori democratic citizenship, kedua model komunitas dan civil society, ketiga organisasi humanism, keempat post modern ilmu administrasi publik. Dan sepertinya demam konsep citizenship dan democratic yang melanda di berbagai belahan dunia dan sedang banyak di perbincangkan dalam teori-teori sosial juga mendasari hal tersebut.

Hal yang paling mendasari penulis mengatakan demikian adalah bahwa menurut keterangan dari salah seorang pegawai Dinsos yang megurusi urusan rumah pemondokan megatakan bahwa dalam pembuatan kebijakan yang menjadi inisiatif dari DPRD Kabupaten Jember ini melibatkan aktor dari masyarakat di dalamnya yaitu ulama. Dimana pemerintah disana harus bisa menjamin hak-hak warga masyarakat untuk ikut serta dalam pembuatan kebijakan atau keputusan.  Disini kita bisa melihat ketika dalam pembuatan draft yang akhirnya menjadi Perda nomor 7 tahun 2008 itu melibatkan berbagai elemen dan kelompok yang ada. Disini terlihat sekali bahwa masyarakat dibandang sebagai warga negara yang memang harus dilayani. Seperti pendapat Sandel ( dalam Miftah Thoha, 2008:86) menyatakan adanya keterlibatan yang aktif dari warga negara dalam proses pemerintahan. Warga negara tidak hanya melihat dari perspektif individu dalam persoalan yang lebih besar, namun dia semua persoalan dari perspektif yang lebih luas untuk kepentingan umum (concern for the whole), merasa ikut memiliki, dan adanya moral bond dengan komunitasnya.

Bagaimana badan legislatif yang memiliki inisiatif untuk pembuatan Perda tersebut bisa dikatakan cukup responsif dalam menanggapi kebutuhan masyarakat. Masyarakat saya kira memang sudah memerlukan adanya peraturan tentang rumah pemondokan dengan tujuan jelas yaitu agar fungsi utama dari rumah pemondokan tidak luntur dan malah di gantikan dengan kepentingan-kepentingan yang menyimpang, baik secara normatif, moral, agama, dll. Perda ini secara implisit bertujuan untuk mengurangi dampak negatif dari kebebasan yang ada di rumah pemondokan selama ini.

2. Proses Terjadinya Share Concent menjadi Policy in Use, dan Posisi Target Group serta Decesion Maker

Banyaknya rumah pemondokan yang ada disekitar perguruaan tinggi di kabupaten Jember menjadi masalah yang sepertinya membutuhkan perhatian khusus dari pemerintah kabupaten  Jember.  Rumah pemondokan yang pada dasarnya sebagai tempat tinggal sementara bagi para pelajar dalam menuntut ilmu, menjadi disfungsional manakala keberadaan rumah pemondokan tersebut justru membuat pola perilaku para pelajar menyimpang dari yang seharusnya dilakukan. Pola perilaku yang menyimpang ini salah satunya disebabkan karena keberadaan rumah pemondokan yang kurang memiliki aturan sehingga banyak para pelajar bertindak tidak sesuai dengan norma yang berlaku di masyarakat. Keadaan seperti ini menyeret pemerintah untuk ikut campur dalam penanganan masalah rumah pemondokan yang keberadaannya merisaukan karena minimnya aturan sehingga membuat pola perilaku para pelajar menyimpang dari norma yang ada.

Permasalahan seperti ini harus segera ditindaklanjuti, mengingat image Kabupaten Jember itu sendiri ialah sebagai kota religius, maka akan sangat memalukan jika banyak para pemuda khususnya pelajar yang tinggal di rumah-rumah pemondokan memilki perilaku yang tidak baik, walaupun pada dasarnya para pelajar tersebut bukan domisili asli Jember, namun tetap saja nama Jember yang akan disangkut pautkan.  Oleh karenanya, azas pemerintahan mengenai desentralisasi sangat membantu pemerintah daerah untuk dapat menindaklanjuti akan permasalan rumah pemondokan yang berada di sekitar perguruan tinggi di Kabupaten Jember ini. Melalui desentralisasi, pemerintah kabupaten Jember telah membuat peraturan daerah mengenai rumah-rumah pemondokan yang didirikan oleh masyarakat di sekitar lembaga perguruan tinggi, yakni Peraturan Daerah no.7 tahun 2008. Peraturan ini di buat berdasar hasil rapat akan Rancangan Peraturan Daerah yang akhirnya diputuskan menjadi Perda.

Pembuatan Perda akan rumah pemondokan tersebut berawal dari semakin banyaknya rumah pemondokan disekitar lembaga perguruan tinggi yang notabene tidak memilki izin khusus untuk mendirikan rumah pemondokan, sehingga dapat disimpulkan bahwa sampai saat ini masih banyak rumah pemondokan yang dinyatakan Ilegal.  Hal ini dapat dibuktikan dengan adanya informasi mengenai rumah pemondokan yang di ungkap oleh dinas sosial kabupaten Jember, bahwasannya sampai saat ini ada sekitar 2000 rumah pemondokan namun hanya sekitar 336 rumah pemondokan yang dinyatakan legal (hasil wawancara tanggal 1 November 2011). Dari pernyataan Dinas Sosial tersebut, terlihat jelas bahwa terjadi ketimpangan yang sangat parah antara jumlah rumah pemondokan dengan rumah pemondokan yang benar-benar dinyatakan legal karena telah resmi mengantongi surat izin. Rumah-rumah pemondokan yang tidak memilki surat izin itulah yang menjadi inti dari permasalahan ini. Banyaknya rumah pemondokan yang illegal membuat semakin maraknya isu-isu akan perilaku buruk dari para mahasiswa yang menempati rumah pemondokan illegal tersebut. Isu-isu akan pekerjaan ganda di kalangan mahasiswa dan indikasi seks bebas yang merebak semakin membuat banyak pihak, khususnya pemerintah dan para alim ulama kabupaten Jember bertindak tegas dalam menangani isu ini.

Isu akan perilaku seks bebas yang ada di kabupaten Jember ini, semakin marak manakala sampai saat ini masih banyak ditemukan rumah pemondokan yang sangat minim aturan bahkan tidak ada aturan bagi mahasiswa yang menempatinya. Bahkan telah ditemukan juga rumah pemondokan yang di dalamnya dihuni oleh para mahasiswa dan mahasiswi. Kita sebut saja misalnya rumah pemondokan yang berada di Jln.Kalimantan 10 dan 16, Jln.Bangka, Jln. Nias. di ketiga tempat tersebut, ada rumah pemondokan yang bebas dan tidak memilki aturan bagi mahasiswa yang menempatinya, sehingga mahasiswa tersebut bebas untuk berbuat apa. Padahal jika ditelusuk lebih dalam lagi, di ketiga lokasi tersebut ada satu rumah pemondokan bagi mahasiswa yang ingin belajar dan menuntut ilmu agama (pondok pesantren), sehingga dalam hal ini terlihat seakan-akan kehidupan bebas itu sudah menjadi hal biasa yang tidak perlu orang lain ikut campur di dalamnya.

Keadaan yang seperti ini mengundang para alim ulama kabupaten Jember turut serta dalam menangani permasalahan ini. seperti yang diungkap Ibu Aidawati, salah satu pegawai dinas sosial bahwasanya banyak organisasi Islam, tokoh agama dan masyarakat yang turut serta membahas mengenai perilaku mahasiswa  yang menyimpang dari norma masyarakat di rumah pemondokan yang minim aturan, hingga ada indikasi seks bebas serta pekerjaan ganda para mahasiswi sebagai penjaja seks. Berbagai permasalahan mahasiswa yang ada di rumah pemondokan ini, dirangkum dalam pembuatan kisi-kisi draf rancangan yang dibuat oleh organisasi Islam dan para alim ulama yang nantinya akan di ajukan ke DPRD Kabupaten Jember.

Kisi-kisi draf yang hendak diajukan ini meliputi hal-hal berikut:

  • Diharapkan Perda tentang Usaha Rumah Pemondokan ini tidak memberatkan mahasiswa.
  • Memfungsikan secara maksimal perangkat kelurahan, yaitu RT dan RW dalam memberikan pengawasan terhadap lingkungannya.
  • Diharapkan pengurus RT dan RW memberikan keamanan, kenyamanan, dan ketertiban lingkungannya.
  • Pemilik rumah pemondokan diharap bisa memberikan kenyamanan dan kemananan anak kosnya.
  • Rumah pemondokan jangan dibiarkan tanpa adanya induk semang.
  • Membuat jam malam bagi tamu yang bertandang ke rumah pemondokan, khususnya pemondokan putri (Notulensi pertemuan tokoh pemerintah dan agama di Ponpes Al-Jauhar tanggal 23 Juli 2008).

Draf yang telah dibuat itu kemudian dikirim ke DPRD untuk selanjutnya dibicarakan dan diambil keputusan mengenai hasil akhir akan keberadaan rumah pemondokan itu sendiri. Dari hasil yang diharapkan, ada beberapa pihak yang mengusulkan agar nantinya setiap peraturan yang dibuat tidak memberatkan para mahasiswa dalam menuntut ilmu. Sehingga aturan yang ada tersebut murni untuk perizinan rumah pemondokan dan aturan bagi mahasiswa yang menghuninya, bukan aturan yang melibatkan kepentingan pendidikan mahasiswa yang menghuni rumah pemondokan tersebut. Draf yang telah di kirim ke DPRD  ini diterima, dan atas hak inisiatif DPRD draf ini kemudian di-hearing-kan. Hearing yang diadakan di gedung DPRD ini dihadiri oleh berbagai elemen masyarakat seperti beberapa pemilik rumah pemondokan, organisasi kepemudaan, organisasi massa Islam, perwakilan dari seluruh lembaga perguruan tinggi Kabupaten Jember, Dinas Sosial Kebupaten Jember, Kepala Bagian Hukum Kabupaten Jember, dan anggota DPR Komisi A Kabupaten Jember. Undangan hearing yang ditujukan pada pihak-pihak tersebut mempunyai tujuan tertentu, yaitu agar para pihak dari wakil-wakil golongan memberikan pandangannya dalam pembuatan Perda no.7 tahun 2008 nantinya.

Perbedaan pendapat dan berbagai pandangan yang ada dalam acara hearing ini kemudian oleh pihak legislatif digodok dan dirapatkan dalam sidang pleno untuk membahas perlu tidaknya membuat peraturan daerah. Setelah melalui proses yang panjang, maka pada bulan Agustus Tahun 2008 disahkan Peraturan Daerah No. 7 Tahun 2008 tentang pemondokan. Melalui dinas sosial, pemerintah kabupaten Jember berusaha untuk dapat mengimplementasikan Perda no.7 tahun 2008 mengenai rumah pemondokan tersebut. Dinas sosial juga telah berusaha menghimbau para pemilik pemondokan untuk mematuhi Perda yang ada dengan mengurus surat izin pemondokan, namun sepertinya sampai saat ini masih banyak para pemilik pemondokan yang tidak menghiraukan himbauan dinas sosial tersebut.

Kebijakan yang telah dibuat dan diputuskan secara bersama oleh anggota DPRD sehingga tercipta Perda no.7 tahun 2008 ini, seutuhnya berisi semua hal akan rumah pemondokan. Berbagai aturan mengenai berdirinya rumah pemondokan hingga aturan-aturan bagi si pemondok telah diatur di dalam Perda ini. Oleh karenanya, terlihat jelas bahwa posisi target group dalam Perda ini ialah si pemilik rumah pemondokan dan si pemondok. Mengingat kedudukan dari si pemilik rumah pemondokan dan si pemondok merupakan objek, maka segala aturan yang telah ditetapkan tersebut harus dipatuhi, walaupun pada kenyataanya sampai saat ini peraturan-peraturan yang dibuat belum sepenuhnya ditaati sehingga dapat dikatakan masih banyak rumah pemondokan yang dinyatakan ilegal.

Berbagai permasalahan ataupun isu yang muncul sebelum ataupun setelah adanya Perda no.7 tahun 2008 mengenai rumah pemondokan menjadi masalah kebijakan (policy problem) yang tidak dapat dibiarkan begitu saja. Pemerintah kabupaten Jember berusaha menekan merebaknya isu yang beredar tersebut guna mengembalikan image kabupaten Jember sebagai kota religius. Kedudukan Pemerintah sebagai decesion maker membuat pemerintah kabupaten Jember memiliki wewenang penuh dalam pembuatan keputusan yang nantinya mampu diterima oleh semua pihak yang bersangkutan. Dalam pemerintahan, suatu kebijakan tidak lepas dari politik dan publik, sebab kebijakan harus dibuat untuk kepentingan masyarakat. Oleh karenanya, banyak definisi yang diungkap para ahli mengenai kebijakan itu sendiri, namun dari berbagai macam mengenai kebijakan tersebut mempunyai makna yang sama yaitu untuk memecahkan suatu permasalahan dan mencapai tujuan. Dari beberapa pentingnya tentang kebijakan yang telah dikemukakan oleh para ilmuwan,  dapat ditarik kesimpulan bahwa hakekatnya study tentang policy (kebijakan) mencakup pertanyaan : what, why, who, where dan how. Semua pertanyaan itu menyangkut tentang masalah yang dihadapi lembaga-lembaga yang mengambil keputusan yang menyangkut isi, car atau prosedur yang ditentukan, strategi, waktu keputusan itu diambil dan dilaksanakan, kebijakan mengandung arah dan tindakan yang ditetapkan guna memecahkan suatu masalah.

Pembuatan dan implementasi dari hasil kebijakan itupun tidak serta merta ada, butuh proses panjang melalui berbagai pertimbangan hingga akhirnya diputuskan suatu kebijakan. Proses pembuatan kebijakan merupakan proses yang kompleks karena melibatkan banyak proses maupun variabel yang harus dikaji. Oleh karena itu, beberapa ahli yang menaruh minat untuk mengkaji kebijakan publik membagi proses-proses penyusunan kebijakan publik ke dalam beberapa tahap. Misalnya saja yang di kemukakan Anderson (dalam Subarsono. 2005:12) menetapkan proses kebijakan publik sebagai berikut:

  • Formulasi masalah (problem formulasion): Apa masalahnya? Apa yang membuat hal tersebut menjadi masalah kebijakan? Bagaimanakah masalah tersebut dapat masuk dalam agenda pemerintah?
  • Formulasi kebijakan (formulation): Bagaimana mengembangkan pilihan-pilihan atau alternativ-alternativ untuk memecahkan masalah tersebut? Siapa saja yang berpartisipasi dalam formulasi kebijakan?
  • Penentuan kebijakan (adoption): Bagaimanakah alternativ ditetapkan? Persyaratan atau kriteria seperti apa yang harus dipenuhi? Siapa yang akan melaksanakan kebijakan? Bagaimana proses atau strategi untuk melaksanakan kebijakan? Apa isi dari kebijakan yang telah ditetapkan?
  •  Implementasi (implementtion): Siapa ayng terlibat dalam implementasi kebijakan? Apa yang mereka kerjakan? Apa dampak dari isi kebijakan?.
  • Evaluasi (evaluation): Bagaimanakah tingkat keberhasilan atau dampak kebijakan diukur? Siapa yang mengevaluasi kebijaka? Apa konsekuensi dari adanya evaluasi kebijakan? Adakah tuntutan untuk melakukan perubahan atau pembatalan?

3. Deskripsi Policy Demand, Policy Outcomes, Policy Output, Policy Statement dan Policy Decision

Kebijakan menurut Menurut Edwards dan Sharkansky (dalam Wahab, 2008:52) mengatakan kebijkan publik adalah apa yang dikatakan dan apa yang dilakukan oleh pemerintah atau apa yang tidak dilakukannya… ia adalah tujuan-tujuan atau sasaran-sasaran dari program-program. Sedangkan menurut Parker (dalam Wahab,2008:51) menyebutkan bahwa kebijakan publik adalah suatu tujuan tertentu, atau serangkaian asa tertentu dalam kaitanyan dengan suatu objek atau sebagai respon terhadp suatu keadaan yang krisis.

Definisi mengenai kebijakan sangat beragam dari para ahli, namun mempunyai makna yang sama yaitu untuk memecahkan suatu permasalahan dan mencapai tujuan. Suatu kebijakan dalam pemerintah tak lepas dari politik dan publik sebab kebijakan harus dibuat untuk kepentingan masyarakat.

Menurut Ridwan (2010),Hakekat Kebijakan itu sendiri antara lain yaitu sebagai;

  1. Demands (tuntutan kebijakan)
  2. Policy Decision (keputusan kebijakan)
  3. Policy Statement (pernyataan kebijakan)
  4. Policy Outputs (keluaran kebijakan) dan
  5. Policy Outcomes (hasil akhir kebijakan).

Seiring perkembangan dunia pendidikan, Universitas Jember menawarkan berbagai pilihan program studi bagi siapapun yang hendak belajar di dalamnya. Beberapa program studi baru pun mulai bermunculan. Mahasiswa yang belajar di Universitas Jember sendiri semakin menjamur.

Menjamurnya mahasiwa yang menuntut ilmu di universitas Jember inilah yang membuka lahan ekonomi bagi masyarakat di sekitar. Kebutuhan tempat tinggal bagi mahasiswa pendatang atau yang bertempat tinggal jauh atau bahkan dari luar Jember. Hal inilah yang menjadi isu atas terwujudnya peraturan daerah Kabupaten Jember No 7 Tahun 2008 tentang Rumah Pemondokan.

Seperti yang dijlaskan di atas, menurut Ridwan dalam tulisannya menyebutkan bahwasanya pada intinya suatu kebijakan didalamnya memiliki hakekat kebijakan yaitu;  policy demand atau tuntutan kebijakan, policy decisioan atau keputusan kebijakan, policy statement atau pernyataan kebijakan , policy output atau keluaran kebijakan dan policy outcome atau hasil akhir kebijakan. Disini , kami bedah isi kebijakan rumah pemondokan untuk mendapatkan satu persatu jawaban di dalam hakekat kebijakan tadi.

Kita bahas yang pertama yaitu policy demand,Policy Demand adalah dimana sebuah tuntutan dari suatu kebijakan. Melihat fakta dari rumah pemondokan yang ada. Dengan statusnya sebagai mahasiswa, anak-anak yang mondok di tempat sekitar sekitar lembaga perguruan tinggi ini dituntut untuk memenuhi segala pekerjaan yang berkaitan dengan kegiatan belajar mengajar. Secara perlahan-lahan kegiatan belajar ini merubah pola perilaku mereka. Salah satu pola perilaku yang ditunjukkan oleh mahasiswa ini adalah pulang pada larut malam ketika sedang melakukan kegiatan di luar perkuliahan atau tugas-tugas yang berkaitan dengan perkuliahan, bergadang sampai larut malam yang kadang-kadang menerbitkan keributan ditengah malam, atau memberikan tempat inap bagi teman-teman sesama mahasiswa lain jenis pada malam hari.

 Dalam proses perumusan kebijakan , semua pihak yang berkepentingan akan berpartisipasi dalam terwujudnya kebijakan yang dimaksud. Partisipasi dalam kebijakan publik merupakan aktivitas yang dilakukan oleh warga negara, baik secara pribadi ataupun berkelompok yang diorencanakan untuk mempengaruhi pembuatan keputusa pemerintah, Thoha (1988:73).

Partisipasi dari para tokoh agama, tokoh masyarakat , LSM, RT / RW ,Organisasi Pemuda untuk menanggapi kasus ini agar terdapat kebijakan pemerintah yang berupa undang – undang untuk mengatur mengenai rumah pemondokan ini dimusyawarahkan bersama, sehingga pada akhirnya tersusun draf hasil dari pertemuan tersebut.

Berbagai permasalahan yang melingkupi perilaku mahasiswa yang indekos ini kemudian dirangkum dalam pembuatan kisi-kisi draf rancangan yang nantinya diajukan ke DPRD Kabupaten Jember.

Kisi-kisi draf yang hendak diajukan ini meliputi hal-hal berikut:

  • Diharapkan Perda tentang Usaha Rumah Pemondokan ini tidak memberatkan mahasiswa.
  • Memfungsikan secara maksimal perangkat kelurahan, yaitu RT dan RW dalam memberikan pengawasan terhadap lingkungannya.
  • Diharapkan pengurus RT dan RW memberikan keamanan, kenyamanan, dan ketertiban lingkungannya.
  • Pemilik rumah pemondokan diharap bisa memberikan kenyamanan dan kemananan anak kosnya.
  • Rumah pemondokan jangan dibiarkan tanpa adanya induk semang.
  • Membuat jam malam bagi tamu yang bertandang ke rumah pemondokan, khususnya pemondokan putri (Notulensi pertemuan tokoh pemerintah dan agama di Ponpes Al-Jauhar tanggal 23 Juli 2008).

Tuntutan kebijakan adalah selaras dengan dengan tujuan pembuatan kebijakan pemondokan yang berbentuk peraturan daerah yaitu untuk mewujudkan jember yang berkarekteristik religius dan upaya pelestarian serta pengembangan budaya setempat dan nilai-nilai agama yang dijunjung tinggi. Maksudnya disini adalah, menjalankan segala norma – norma keasulilaan, menjga kesopanan dan tingkahlaku para penghuni rumah pemondokan dan memberikan tanggung jawab kepada pemilk rumah agar mengawasi serta membina kehidupan sosisal di dalamnya.

Kebijkan apabila dipandang dari prosesnya maka didalamnya akan ada serangkaian tahapan yang satu sama lain memiliki alur yang jelas, yang masing – masing akan memberikan kita kerangka berpikir guna mengklarifikasikan berbagai aktivitas yang muncul dalam pembuatan kebijakan publik.

Tahapan yang pertama adalah penyusunan agenda, pengesahan , implementasi kebijakan, evaluasi kebijakan,perubahan kebijakan dan terakhir adalah pengakhiran kebijakan. Lebih ditekankan disini adalah mengenai implementasi kebijakan, dimana sebagai sebuah proses, implementasi merupakan suatu keluaran atau output dan hasil akhir atau outcome.

Output berkaitan dengan segala cara – cara yang digunakan untuk mencapai tujuan tertentu yang telah dibahas atau dirumuskan bersama.

Di setiap kebijakan pastinya memiliki output yang merupakan olahan dari input yang berupa isu – isu atau permasalahan yang ada di masyarakat. Menurut Wahab (2008:29) sebagai keluaran, maka kebijakan itu dilihat dari apa yang senyatanya dihasilkan atau diberikan oleh pemerintah, sebagai kebalikan dari apa yang secara verbal telah dijanjikan atau telah disahkan lewat undang – undang.

Keluaran yang dimaksud bentuknya bisa bermacam – macam sesuai dengan apa yang telah disahkan di dalam undang – undang. Pemberian manfaat secara langsung , pemberian pelayanan kepada publik berupa barang , pemberlakuan peraturan – peraturan ataupun himbauan – himbauan.

Pada kasus yang kita bahas disini, Outputnya adalah pemberlakuan peratura – peraturan serta pemberian tanggung jawab kepada penghuni dan pemilik rumah pemondokan baik berupa kos ataupun kontrakan. Tanggung jawab disini adalah kebersamaan menjaga nilai – nilai keagamaan dan nilai kesopanan di dalam lingkungan kemasyarakatan. Ini berkesinambungan dengan apa yang dibahas sebelumnya yaitu policy demand dari kebijaka rumah pemondokan ini.

Sedangkan outcome atau hasil akhir adalah perubahan yang terjadi atau yang muncul. Maksudnya adalah apa yang senyatanya telah dicapai dari adanya kebijakan. Kebijakan dari sudut hasil akhir itu akan memungkinkan kita untuk memberikan penilaian mengenai apakah tujuan formal/normatif dari suatu kebijakan (sebagaimana tercantum dalam dokumen) benar – benar telah terbukti terwujud dalam praktik kebijakan yang sebenarna, Wahab (2008:31).

Apabila kita lihat dalam kebijakan yang diambil pemerintah Kabupaten Jember berupa peraturan daerah kabupaten Jember No 7 Tahun 2008, dalam keadaan sebenarnya setelah kami turun langsung ke lapangan, tidak ada perubahan yang signifikan atas adanya peraturan tersebut.

Rumah – rumah pemondokan (kosan dan kontrakan) yang banyak menjamur di daerah kampus universitas jember masih sebagian kecil saja yang memiliki ijin dari Dinas Sosial. Fakta yang kami lihat, outcome dari kebijakan dimana diharapkan memberi perubahan, tidak membuahkan hasil yang maksimal. Bahkan presepsi masyarakat mengatakan, ada atau tidak adanya peraturan perijinan tersebut tidak berpengaruh pada pola prilaku para penghuni kosan.

Pada kosan yang sudah berijin pun , tidak menerapkan secara sebenar – benarnya peraturan pemerintah tersebut. misalnya pada pasal 12 poin 4 yang berbunyi ;

Membuat dan memasang atau menempelkan tata tertib pemondok dan  statment merupakamaupun tamu dan membatasi penerimaan tamu pada malam hari sampai dengan pukul 22.00 WIB.

Sebagian kecil saja yang melaksanakan hal demikian, saat turun ke lapangan ada kosan yang memang sangat membatasi jam malam yaitu sampai jam 22.00 WIB tetapi banyak pula yang lebih dari jam tersebut bahkan tidak ada sama sekali jam atau batasan tamu untuk bertamu dikosan atau kontrakan yang dimaksud.Ini memberikan gambaran bahwasanya outcome tidak sesuai dengan apa yang diharapkan, dimana seharusnya sebuah tujuan dari kebijakan tersebut seharusnya mampu mengatur polah perilaku hidup bermasyarakat di lingkungan rumah pemondokan bagi siapa pun tak terkecuali yang menggunakan jasa rumah pemondokan tersebut.

Dalam pandangan J.K. Friend dan kawan – kawannya ( Dalam Wahab 2008 : 40) mereka mengatakan bahwa kebijakan pada hakekatnya adalah suatu bentuk penyikapan tertentu yang, sekali dinyatakan akan mempengaruhi keberhasilan keputusan – keputusan yang akan di buat. Keputusan dan kebijakan merupakan sesuatu yang berbeda. Karena pada dasarnya kebijakan terdiri dari serangkaian keputusan – keputusan yang saling terkait satu dan lainnya.

Dalam pengambilan keputusan suatu kebijakan terdapat beberapa model yang dapat digunakan si pengambil keputusan untuk memutuskan. Pengambilan keputusan yang dilakkan oleh pemkab jember adalah proses  pengambilan  keputusan  secara  rasional,  terdiri  dari tindakan  yang  didasarkan  pada rasio individu sebagai berikut : 1.  Menentukan  sebuah  tujuan untuk  memecahkan  sebuah masalah, 2) Seluruh  alternatif  strategi untuk  mencapai  tujuan  itu dieksplorasi dan didaftar, 3) Segala  konsekuensi  yang signifikan  untuk  setiap  alter natif  diperkirakan  dan kemungkinan  munculnya setiap  konsekuensi  diperhitungkan, 4) Terakhir,  strategi  yang paling dekat  dengan  pemecahan masalah  dan  dengan  biaya paling  rendah  dipilih  berdasarkan  kalkulasi  tersebut .

 Pada kasus yang kami angkat ini, yang merupakan identifikasi mana yang termasuk ke dalam keputusan kebijakan yaitu tersusunnya suatu aturan pasal – pasal di dalam peraturan daerah no 7 tahun 2008.

Seperti  kita  ketahui  bersama,  sekarang  ini  sering  sekali para  pimpinan  organisasi  atau para pengambil kebijakan di  tiap-tiap  daerah  dalam  mengambil keputusan suatu kebijakan publik kurang  memperhatikan  masalah, kebutuhan  dan  aspirasi  yang sangat  dibutuhkan  oleh  masyarakat.  Sehingga  pada  akhirnya setelah  keputusan  kebijakan publik  dibuat,  masalah-masalah yang  sedang  dihadapi  dan kebutuhan  yang  diharapkan  oleh masyarakat  belum  ter-selesaikan dengan baik dan hal ini cukup tercermin dari keputusan kebijikan rumah pemondokan yang pada kenyataannya belum bias maksimal mengatur mengenai rumah pemondokan ini.

Pembahasan yang terakhir adalah pernyataan kebijakan atau policy statement. Menurut Nugroho (2008:301), pernyataan kebijakan adalah Pernyataan yang dibuat oleh pejabat di depan publik. Konsep “publik” dipahami sebagai publik langsung dan bermedia. Publik langsung adalah pidato pejabat, baik lisan maupun tertulis, pernyataan atau ceramah yang diberikan di depan publik, dan temu publik. Publik yang “bermedia” dalam arti pernyataan pejabat publik melalui media massa, baik dalam bentuk pertemuan pers maupun dalam sebuah interview pers. Dalam kebijakan ini, salah satu bentuk pernyataan kebijakan adalah keterangan dari Murtadlo, ketua Tim Teknis Monitoring Rumah Pemondokan Dinas Sosial yang mengatakan bahwa setiap pengajuan ijin akan diikuti survei (media massa online, http://jemberpost.com/2010/02/pemkab-tertibkan-rumah-kos/).

Kebijakan pemerintah Kabupaten jember untuk mengatur Rumah Pemondokan ini merupakan langkah yang bagus dimana dalam prosesnya bahkan tercetusnya kebijakan ini adalah dari masyarakat sendiri yang sangat dilibatkan dalam perumusannya. Tuntutan , pernyataan dan keputusan yang sangat baik terlampir dalam Perda tentang rumah pemondokan ini, namun yang perlu diperhatikan dan perlu di evaluasi oleh pemerintah kabupaten jember adalah outcome yang diharapkan sesuatuyang member perubahan dari ketika peraturan itu belum ada hingga saat sudah di tetapkan sebuah peraturan mampu memberikan perubahan kea rah yang lebih baiak, tidak terlaksana secara maksimal dengan melihat fakta – fakta di lingkungan rumah pemondokan itu sendiri.

4. Contents Policy, Lingkungan Kebijakan, dan Cara Mengukur Keberhasilan dan Tujuan (spesifikasi tujuan)

Dalam proses implementasi sebuah kebijakan, para ahli telah mengidentifikasi berbagai faktor yang mempengaruhi keberhasilan implementasi sebuah kebijakan. Dari kumpulan faktor tersebut bisa kita tarik benang merah faktor yang mempengaruhi keberhasilan implementasi kebijakan publik. Faktor-faktor tersebut antara lain adalah:

1. Isi atau content kebijakan. Kebijakan yang baik dari sisi content setidaknya mempunyai sifat-sifat sebagai berikut: jelas, tidak distorsif, didukung oleh dasar teori yang teruji, mudah dikomunikasikan ke kelompok target, didukung oleh sumberdaya baik manusia maupun finansial yang baik. Isi kebijakan memberikan pemahaman tentang fungsi politik dari suatu pemerintah yaitu fungsi membuat kebijakan-kebijakan. Kebijakan pemerintah merupakan wahana dari suatu pemerintah untuk secara rasional menguasai dan mengemudikan aktivitas-aktivitas sosial. Kegiatan-kegiatan dari kebijakan pemerintahan berwujud dalam kegiatan mengatur dan mengarahkan masyarakat, antara lain dengan melalui pembuatan peraturan perundang-undangan, perencanaan, aneka intervensi oleh pemerintah terhadap kehidupan sosial ekonomi masyarakat dan lain-lain kegiatan yang sifatnya fundamental.

Rumah pemondokan adalah suatu hunian atau tempat tinggal yang disewakan oleh pemiliknya kepada orang lain baik berjumlah satu orang maupun lebih dari satu orang. Peningkatan jumlah usaha rumah pemondokan di Kabupaten Jember tidak terlepas dari meningkatnya jumlah mahasiswa dari luar Kabupaten Jember. Lokasi rumah pemondokan di Kabupaten Jember terpusat di Kelurahan Sumbersari Kecamatan Sumbersari. Hal ini dikarenakan kelurahan sumbersari memiliki 3 universitas swasta dan negeri. Jumlah rumah pemondokan yang banyak, berdampak pada kurangnya perhatian pemilik rumah pemondokan terhadap kesehatan atau kelayakan apa yang disebut rumah pemondokan.  Dengan demikian pemerintah Kabupaten Jember membuat peraturan daerah nomor 7 tahun 2008 tentang rumah pemondokan. Dinas Sosial menjadi penanggung jawab sepenuhnya dalam melaksanakan kebijakan tersbebut. Agar memudahkan penerapan kebijakan, Dinas Sosial beserta beberapa instansi terkait membuat suatu tim sebagai pelaksana kebijakan.

Content policy atau isi kebijakan yang ada dalam Peraturan Daerah yang dikeluarkan Pemerintah Kabupaten Jember tentang Rumah Pemondokan yang dikeluarkan oleh bupati adalah bagaimana pemerintah mengeluarkan kebijakan kepada para pemilik usaha rumah oemondokan dan juga kepada para pemondok. Ketentuan perizinan, ketentuan, syarat-syarat dan kewajiban para actor ( pemilik, penyewa maupun lingkungan) juga menjadi kebijakan dalam peraturan daerah ini. Salah satu yang harus dilakukan oleh pemilik rumah pemondokan adalah mengajukan permohonan ijin secara tertulis dengan mengisi formulir yang telah disediakan kepada bupati atau petugas yang telah ditunjuk. Dan salah satu peraturan yang dibuat untuk para pemondok adalah menyerahkan kartu identitas kepada pemilik pondok tersebut. Pemberlakuan ijin tersebut selain untuk menginventarisasi jumlah rumah kos di Kabupaten Jember, juga agar tidak terjadi penyimpangan fungsi dari rumah kos itu sendiri.Keberadaan rumah kos khususnya yang tidak memiliki induk semang, kerapkali dikeluhkan warga setempat karena disinyalir dijadikan sebagai tempat hubungan seks bebas oleh penghuninya.

Pembinaan dan pengawasan serta ketentuan sanksi administrasi yang dilakukan oleh pihak yang di tunjuk oleh pemerintah juga tercantum di dalamnya. Seperti peran ketua RT/RW dalam mengawasi keamanan di daerah setempat. Hal ini terbukti dalam menerapkan Perda No.27 Tahun 2008 Dinsos bersama Tim Pelaksana Teknis melibatkan RT/RW dan masyarakat untuk memantau rumah kos yang berada di lingkungannya masing-masing. Ini untuk memudahkan Dinsos melakukan penerapan Perda tersebut, sehingga pemantauan, apakah rumah pemondokan tersebut digunakan sebagai tempat yang berpotensi menimbulkan tindakan Asusila penghuni pondokan atau tidak.

2. Implementator dan kelompok target. Pelaksanaan implementasi kebijakan tergantung pada badan pelaksana kebijakan (implementator) dan kelompok target (target groups). Implementator harus mempunyai kapabilitas, kompetensi, komitmen dan konsistensi untuk melaksanakan sebuah kebijakan sesuai dengan arahan dari penentu kebijakan (policy makers), selain itu, kelompok target yang terdidik dan relatif homogen akan lebih mudah menerima sebuah kebijakan daripada kelompok yang tertutup, tradisional dan heterogen. Lebih lanjut, kelompok target yang merupakan bagian besar dari populasi juga akan lebih mempersulit keberhasilan implementasi kebijakan.

3. Lingkungan. Keadaan sosial-ekonomi, politik, dukungan publik maupun kultur populasi tempat sebuah kebijakan diimplementasikan juga akan mempengaruhi keberhasilan kebijakan publik. Kondisi sosial-ekonomi sebuah masyarakat yang maju, sistem politik yang stabil dan demokratis, dukungan baik dari konstituen maupun elit penguasa, dan budaya keseharian masyarakat yang mendukung akan mempermudah implementasi sebuah kebijakan.

LINGKUNGAN KEBIJAKAN

Lingkungan kebijakan merupakan salah satu faktor yang berada diluar kendali pelaksanaan kebijakan. Namun adanya lingkungan kebijakan tersebut jarang sekali mendapat perhatian dari pembuat kebijakan dalam merumuskan suatu kebijakan maupun dalam pelaksanaannya. Hal ini tidak bisa terelakkan ketika kenyataan yang ada menunjukkan bahwa sesungguhhya lingkungan memberi sebuah pengaruh yang kuat dalam pelaksanaan kebijakan. Jadi sepertinya salah jika lingkungan tidak di ikut sertakan dalam pembuatan suatu kebijakan. Karena perkembangan saat ini menunjukkan bahwa keberhasilan ataupun kegagalan suatu kebijakan tidak bisa lagi di ukur dari keandalan suatu kebijakan maupun implementasi kebijakan tersebut, melainkan dukungan lingkungan juga dapat mempengaruhi berhasil tidaknya suatu kebijakan publik yang telah dirumuskan.

Konteks “lingkungan” mulai diperhatiakan sejak adanya perubahan yang terjadi di hari ini dan di masa depan merupakan perubahan dalam volume angka yang cukup besar dan cepat. Keadaan ini begitu menghawatirkan karena tidak jarang sebuah kebijakan yang dirumuskan tiba – tiba menjadi usang dalam pengimplementasikan kebijakan tersebut dikarenakan perubahan. Seperti yang terjadi di masa orde baru, banyak kebijakan yang dibuat oleh pemerintah yang mendadak menjadi aus ketika muncul krisis moneter di tahun 1997. Seluruh paradigma yang dipercaya oleh Bank Dunia sebagai metode yang membawa Indonesia menjadi the asian economic miracle mendadak tidak terdengar lagi gaungnya. Bang Dunia dan IMF pun menjadi kelompok terdepan yang menyalah-nyalahkan pemerintahan Indonesia beserta seluruh paradigma pembangunannya.

Arus globalisasi membuat para pembuat kebijakan dan pelaksana kebijakan sadar bahwa lingkungan adalah faktor ketiga yang mempengaruhi keberhasilan suatu kebijakan – faktor yang telah berubah dari yang awalnya sekedar “variable pengganggu” menjadi “variable penentu”. Oleh karena itu, dalam proses implementasi sebuah kebijakan, perlu juga memperhatikan lingkungan kebijakan. Dalam lingkungan kebijakan sendiri terdapat jenis evaluasi lingkungan kebijakan. Dimana evaluasi tersebut dibagi menjadi dua, yaitu evaluasi lingkungan formulasi dan evaluasi llingkungan implementasi kebijakan.  evaluasi lingkungan kebijakan menghasilkan sebuah deskripsi bagaimana lingkungan kebijakan dibuat dan kenapa muncul lingkungan kebijakan seperti itu. Sedangkan evaluasi lingkungan implementasi kebijakan berhubungan dengan faktor-faktor lingkungan apa saja yang membuat kebijakan berhasil atau gagal diimplementasikan. Jadi pada prinsipnya evaluasi lingkungan kebijakan publik memberikan sebuah deskripsi yang lebih jelas bagaimana konteks kebijakan dirumuskan dan diimolementasikan.

CONTENTS POLICY

Dalam Peraturan Daerah Kabupaten Jember Nomor 7 tahun 2008menyebutkan Usaha Rumah Pemondokan, adalah suatu usaha yang bergerak dalam persewaan kamar maupun kontrak rumah untuk tempat tinggal sementara diluar ketentuan bagi perhotelan, losmen, penginapan dan sejenisnya. Seiring dengan semakin meningkatnya usaha rumah pemondokan di Kabupaten Jember, perlu diadakan upaya terpadu antara pemerintah dan masyarakat dalam rangka menciptakan keamanan, ketertiban dan ketentraman baik pengelola, pemondok maupun lingkungan sekitarnya. Oleh karena itu, Pemerintah Kabupaten Jember sebagai daerah yang memiliki wewenang untuk mengatur daerahnya sendiri telah mengeluarkan peraturan daerah tentang rumah pemondokan Kabupaten Jember. Usaha rumah pemondokan tersebut dilaksanakan berdasarkan norma-norma hukum, agama, adat-istiadat dan kepatutan. Rumah pemondokan tersebut ada yang berupa rumah kontrakan yang khusus menyewakan rumah, sedangkan  rumah indekos hanya khusus menyewakan kamar saja.

Seperti yang telah kita ketahui bahwa di Kabupaten Jember terdapat beberapa universitas ataupun perguruan tinggi yang cukup memiliki daya tarik terhadap calon pelajar / mahasiswa yang ada di daerah Jember maupun dari luar Kabupaten Jember, hal ini yang memicu masyarakat sekitar untuk membuka usaha rumah pemondokan baik itu berupa rumah kontrakan maupun rumah indekos. meskipun usaha rumah pemondokan itupun sebenarnya bukan hanya terdapat di daerah sekitar kampus saja. Namun memang yang telah terjadi rumah pemondokan menjamur di daerah kampus, terutama rumah pemondokan yang berupa indekos yang sering kita sebut rumah kost / tempat kost. Jadi tidak heran apabila sebagian besar rumah kost tersebut terpusat di wilayah Kota Jember, terutama di sekitar wilayah Kampus Tegalboto, yakni mulai dari Jalan Jawa, Kalimantan, Mastrip, Karimata, Riau, Sumatera dan Bengawan Solo. Sedangkan sisanya, rumah kost berada di sejumlah wilayah kelurahan di Kecamatan Sumbersari, Patrang dan Kaliwates.

Namun pemberlakuan Peraturan Daerah yang dikeluarkan Pemerintah Kabupaten Jember tentang Rumah Pemondokan ternyata tidak banyak dipatuhi oleh kalangan yang menjadikan rumahnya sebagai tempat kost. Karena faktanya saat ini di Jember sendiri terdata sedikitnya ada 2.000 unit rumah yang menjadi rumah pemondokan  tetapi yang mengantongi ijin hanya sekitar 800 rumah. Pendataan yang dilakukan ketika tahun 2010 lalu yang hingga saat ini jumlah pemilik rumah kost yang mengajukan ijin masih belum menunjukkan pertambahan.  Sebagian besar, rumah kost yang berpusat di sekitar wilayah Kampus Tegalboto tadi, yakni mulai dari Jalan Jawa, Kalimantan, Mastrip, Karimata, Riau, Sumatera dan Bengawan Solo masih jarang sekali yang bisa menunjukan surat ijin membuka usaha rumah pemondokan. Sesuai dengan yang tercantum dalam Peraturan Daerah Tentang Rumah Pemondokan, pemilik rumah kost harus mengajukan ijin atas usahanya itu kepada Dinas Sosial Pemerintah kabupaten Jember. Dimana tindakan tersebut bertujuan untuk menertibkan lingkungan sosial rumah kost dengan masyarakat di sekitarnya.

Peraturan Daerah tentang rumah pemondokan ini diwajibkan pada semua pemilik rumah pemondokan atau rumah kos di Jember untuk melengkapi usaha membuka rumah pemondokan dengan ijin, membuka rumah kost khususnya. Adapun ijin usaha rumah pemondokan ini berlaku selama rumah tersebut masih difungsikan oleh pemiliknya sebagai rumah pemondokan dan akan dilakukan pendaftaran ulang setiap lima tahun sekali. mensyaratkan pengetatan ijin usaha rumah pemondokan khususnya tempat kos atau rumah kost ini, bertujuan untuk menciptakan keamanan, ketertiban, dan kententraman baik pengelola, anak kos, dan lingkungan sekitar. Dengan adanya peraturan daerah tentang rumah kost ini paling tidak bisa meminimalisir dampak negatif dari rumah kost. Selain untuk memudahkan inventarisasi pendataan rumah kos di Jember.  Munculnya perilaku sex bebas akibat pengaruh perkembangan teknologi di rumah pemondokan diduga karena tidak jelas nya pemilik rumah kost dalam menjaga. Pencitraan rumah kost di daerah kampus saat ini pun sudah mulai memburuk, mengingat banyak rumah kost tanpa induk semang yang digunakan ajang asusila, dan praktek mesum. Bahkan dikhawatirkan digunakan sebagai sindikat narkoba, dan sindikat pencurian motor.

Dengan diterbitkan Peraturan daerah tentang rumah Indekost yang bertujuan untuk mencegah maraknya praktek asusila dalam rumah kost. Serta mengingat arus globalisasi informasi semakin tanpa batas menembus elemen masyarakat berbagai level termasuk pelajar dan mahasiswa yang menempati rumah indekost. Salah satu point penting nya adalah, bahwa dalam Peraturan daerah tersebut mengatur jika ada rumah kost yang tidak memenuhi syarat maka ijin bisa dicabut. Tidak memenuhi syarat itu jika ijin tersebut tidak procedural, dan terbukti sebagai tempat praktek asusila. Praktek seks bebas (sex in the kos) dikhawatirkan menjadi biang kehancuran generasi masyarakat Jember. Untuk itu, paraturan daerah tersebut diterapkan. Dengan Peraturan bupati juga akan diatur syarat dan permohonan ijin rumah pemondokan atau kost. Selain itu dalam peraturan daerah juga jelas ditegaskan bahwa rumah kost atau pemondokan adalah usaha yang bergerak dalam persewaan kamar atau kontrak rumah untuk tempat tinggal sementara yang harus ada ijin usaha.

CARA MENGUKUR KEBERHASILAN

Cara mengukur keberhasilan suatu kebijakan dapat dimaknai sebagai penilaian hasil kebijakan. Penilaian identik dengan evaluasi, menurut William N. Dunn (dalam Nugroho, 2008) istilah evaluasi dapat disamakan dengan penaksiran (appraisal), pemberian angka (rating), dan penilaian (assesment). Selanjutnya, Nugroho (2008:472) sendiri mengatakan bahwa evaluasi berkenaan dengan produksi informasi mengenai nilai atau manfaat hasil kebijakan. Evaluasi memberi informasi yang valid dan dapat dipercaya mengenai kinerja kebijakan, yaitu menyangkut sejauh mana kebutuhan, nilai, dan kesempatan telah dapat dicapai melalui tindakan publik.

Sehingga dapat dikatakan bahwa evaluasi dapat digunakan sebagai metode untuk mengukur keberhasilan suatu kebijakan publik. Dunn (2000:611) menyampaikan bahwa evaluasi mempunyai 2 apek yang saling berhubungan, yaitu menyangkut penggunaan berbagai macam metode untuk memantau hasil kebijakan publik dan program, serta aplikasi serangkaian nilai untuk menentukan kegunaan hasil ini terhadap beberapa orang atau masyarakat seluruhnya. Selanjutnya, Dunn menyebutkan bahwa terdapat 3 pendekatan terhadap evaluasi kebijakan, yaitu sebagai berikut:

1)        Evaluasi semu, yaitu pendekatan yang menggunakan metode deskriptif untuk menghasilkan informasi yang valid mengenai hasil kebijakan, tanpa menanyakan manfaat atau nilai dari hasil tersebut terhadap masyarakat/individu yang bersangkutan. Metode yang digunakan: kuesioner, random sampling, dan statistik. Setiap hasil kebijakan diterima begitu saja sebagai tujuan yang tepat.

2)        Evaluasi formal, tidak hanya menghasilkan informasi yang valid dan dapat dipercaya mengenai hasil kebijakan, akan tetapi juga mengevaluasi hasil tersebut atas dasar tujuan program kebijakan yang diumumkan secara formal oleh pembuat kebijakan dan administrasi program. Pada evaluasi formal menggunakan undang-undang, dokumen program, dan wawancara dengan pembuat kebijakan dan administratur untuk mengidentifikasi, mendefinisikan, dan menspesifikasikan tujuan dan target kebijakan.

3)        Evaluasi keputusan teoritis. Perbedaan pokok dengan dua pendekatan sebelumnya yaitu bahwa evaluasi keputusan teoritis berusaha untuk memunculkan dan membuat eksplisit tujuan dan target dari pelaku kebijakan baik yang tersembunyi atau dinyatakan.

Setelah memahami pendekatan-pendekatan evaluasi kebijakan tersebut, dan kemudian penulis mempertimbangkan permasalahan kebijakan yang diangkat, maka untuk mengukur keberhasilan peraturan tentang rumah pemondokan, penulis menggunakan pendekatan evaluasi formal. Asumsi utama dari evaluasi formal adalah bahwa tujuan dan target diumumkan secara formal merupakan ukuran yang tepat untuk manfaat atau nilai kebijakan program. Untuk mendukung dilakukannya evaluasi formal, maka penulis menggunakan peraturan daerah nomor 7 tahun 2008 tentang rumah pemondokan, peraturan Bupati nomor 10 tahun 2010 tentang tata cara permohonan izin usaha rumah pemondokan, Kabupaten Jember dalam Angka tahun 2010, serta melakukan wawancara kepada stakeholders terkait. Berkaitan dengan masalah yang diangkat, maka penulis melakukan interview kepada: Pegawai Dinas Sosial yang menangani rumah pemondokan, Pegawai Kelurahan Sumbersari, dan beberapa pengelola rumah pemondokan.

Dari beberapa tipe evaluasi formal, penulis menggunakan tipe evaluasi proses retrospektif. Menurut Dunn (2000:616), tipe ini meliputi pemantauan dan evaluasi program setelah program tersebut diterapkan untuk jangka waktu tertentu. evaluasi proses retrospektif cenderung dipusatkan pada masalah-masalah dan kendala yang terjadi selama implementasi program, dan tidak diperkenankan dilakukan manipulasi pada input dan proses.

Evaluasi difokuskan pada implementasi perda tentang rumah pemondokan di Kabupaten Jember, khususnya di wilayah Universitas Jember. Berdasarkan hasil wawancara dengan Ibu Aidawati pada tanggal 1 november 2011, disebutkan bahwa implementasi dari perda itu sendiri baru dilakukan pada Bulan Februari tahun 2010, yaitu 2 tahun setelah disahkan pada tahun 2008. Hal ini disebabkan karena permasalahan pencairan anggaran, sehingga menghambat kinerja Dinas Sosial selaku penanggung jawab program. Adapun data yang didapatkan dari Dinas Sosial mengenai jumlah rumah pemondokan di Kabupaten Jember yang sudah terdaftar sampai dengan bulan November tahun 2010 adalah sebagai berikut:

Kriteria
Sudah mendaftarFormulir kembaliSudah legal
782582336

Jumlah tersebut sangat tidak sepada dengan jumlah seluruh rumah pemondokan yang ada di Kabupaten Jember. Mengutip keterangan dari Murtadlo, ketua Tim Teknis Monitoring Rumah Pemondokan Dinas Sosial, di salah satu media massa online, beliau memperkirakan bahwa  di Kelurahan Sumbersari saja terdapat lebih dari 2000 tempat kos. Dari keterangan pegawai Dinas Sosial tersebut, dapat diketahui bahwa jumlah rumah pemondokan yang sudah berizin belum mencapai 25% dari jumlah keseluruhan rumah pemondokan di Jember selama 22 bulan implementasi program. Tentu saja hasil tersebut masih jauh dari kriteria keberhasilan.

Keterangan lain mengenai implementasi program didapatkan dari hasil interview dengan beberapa pengelola rumah pemondokan. Mayoritas pengelola mengatakan bahwa kurang adanya pengawasan (monitoring) secara massif dari Dinas Sosial. Hal ini dapat dibuktikan dengan minimnya frekuensi sidak yang dilakukan oleh Dinas Sosial. Padahal sebenarnya, sidak penting untuk dilakukan secara intens, karena selain untuk memantau rumah pemondokan yang sudah berizin, juga untuk menghimbau rumah pemondokan yang belum berizin agar segera mengurus surat izin usaha.

Hasil positif dari implementasi program tersebut yang didapatkan dari keterangan beberapa informan yaitu adanya suatu perubahan yang lebih baik pada pengelolaan rumah pemondokan. Terciptanya ketertiban dan kenyamanan di lingkungan rumah pemondokan karena adanya batasan-batasan dan ketentuan-ketentuan yang wajib dilaksanakan oleh pemondok maupun pengelola. Adanya kontrol secara formal dari lembaga atau instansi pemerintah terhadap perilaku mahasiswa, sehingga dapat mereduksi tindakan-tindakan yang kurang berorientasi pada nilai-nilai kemasyarakatan.

Berdasarkan fakta-fakta tersebut, maka dapat disimpulkan bahwa implementasi perda tentang rumah pemondokan ini belum dapat dikatakan berhasil. Namun, mengenai maksud dan tujuan dari perumusan perda ini, semua elemen masyarakat dan stakeholder terkait mengamini bahwa perda ini memiliki tujuan yang baik dan akan berdampak baik pula apabila dapat diimplementasikan secara maksimal.

TUJUAN KEBIJAKAN PUBLIK

Suatu perumusan kebijakan publik memiliki beberapa tujuan, yaitu:

  1. Mendistribusikan sumber daya negara kepada masyarakat termasuk alokatif, realokatif dan redistribusi Vs mengabsorbsi sumber daya ke dalam negara. perumusan kebijakan publik memiliki tujuan supaya masyarakat memiliki kesempatan yang sama dalam menikmati dan memanfaatkan barang-barang publik. Sehingga dapat mengurangi kesenjangan dan menciptakan kesetaraan.
  2. Regulatif Vs deregulatif. Kebijakan publik memiliki tujuan untuk merumuskan dan menghasilkan regulasi-regulasi atau peraturan untuk mengatur segala hal yang aktivitas individu yang bersinggungan dengan kepentingan publik. Sebaliknya, kebijakan publik juga memiliki tujuan untuk mencabut atau menghapuskan peraturan-peraturan yang telah ditetapkan sebelumnya.
  3. Dinamisasi vs stabilisasi. Perumusan kebijakan publik dapat bertujuan untuk menciptakan kedinamisan dalam kehidupan masyarakat. adanya kebijakan publik diharapkan seluruh masyarakat dapat menyikapi perkembangan dan kemajuan dengan tepat. Di samping itu, kebijakan publik juga memiliki tujuan untuk menciptakan stabilisasi dalam masyarakat. kebijakan publik diharapkan sebagai alat untuk memelihara persatuan dan kesatuan masyarakat di tengah arus deras globalisasi.
  4. Memperkuat peran negara vs memperkuat peran pasar. Formulasi kebijakan publik memiliki tujuan untuk memperkuat peran negara, misalnya kebijakan fiskal dan moneter dalam bidang perekonomian. Dengan adanya kebijakan tersebut, diharapkan adanya peran signifikan dari negara sehingga dapat mengontrol persaingan pasar bebas yang cenderung mematikan masyarakat kalangan menengah ke bawah. Sehingga dengan adanya peran yang kuat dari negara, maka kepentingan publik dapat diprioritaskan. Sebaliknya, perumusan kebijakan publik juga dapat bertujuan untuk memperkuat peran pasar. Sehingga dengan adanya kebijakan ini, maka individu-individu diberi kebebasan untuk menjalankan mekanisme pasar. Peran negara hanya terbatas pada menjaga keamanan dan mengatasi permasalahan yang muncul.

Berdasarkan contents kebijakan, maka kebijakan publik ini memiliki tujuan khusus, yaitu membuat peraturan-peraturan (fungsi regulatif). Regulasi tersebut diwujudkan secara konkrit dalam bentuk Peraturan Daerah Nomor 7 tahun 2008 tentang rumah pemondokan. Peraturan daerah ini memuat aturan mengenai pengelolaan rumah pemondokan, mulai dari: 1) pengajuan izin usaha rumah pemondokan; 2) ketentuan, syarat dan kewajiban bagi pengelola maupun pemondok; 3) pembinaan dan pengawasan yang dilakukan oleh dinas dan SKPD terkait; serta 4) ketentuan sanksi administrasi yang dapat berupa pencabutan izin usaha. Dengan adanya regulasi mengenai rumah pemondokan tersebut, diharapkan dapat mereduksi tindakan-tindakan amoral yang marak dilakukan oleh pemondok karena kurangnya kontrol dari berbagai pihak. Di samping itu, dengan adanya regulasi ini akan tercipta lingkungan yang kondusif bagi pemondok yang notabene adalah mahasiswa, dimana mahasiswa pasti membutuhkan tempat tinggal sementara yang nyaman untuk belajar, dan terciptanya lingkungan yang aman dan tertib bagi masyarakat sekitar rumah pemondokan. Sehingga masyarakatpun tetap dapat merasa nyaman dengan adanya pemondok yang umumnya pendatang dari luar kota, bahkan luar pulau.[]

6 Balasan pada “Analisis Peraturan Daerah Nomor 7 Tahun 2008 Tentang Rumah Pemondokan Kabupaten Jember: Field Study Report”


  1. saya setuju dengan adanya perda ttg pemondokan, coz sekarang generasi muda kita sdh terjerumus dlm pergaulan bebas dan meresahkan masyarakat. perda ini juga dpt memperketat bg orang yg hny mengincar peluang ekonomis smata tnp peduli dgn keamanan, ketertiban, dan kelangsungn lingkungn sekitar, trtama perkembngan generasi muda.

Tinggalkan Balasan