Manajemen Pemerintahan Daerah Menurut Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999

Written by Andyka Wisnu Murti, dkk – Alumni Administrasi Negara Universitas Jember

Secara umum, filosofi lahirnya UU No. 22 Th. 1999 tentang Pemerintahan Daerah, adalah hendak dikembangkannya semangat demokratisasi, peningkatan partisipasi masyarakat serta pemerataan keadilan. Lebih tegasnya, filosofi yang digunakan dalam UU No 22/1999 adalah ‘keanekaragaman dalam kesatuan’. Khusus mengenai pola hubungan antara Kepala Daerah dan DPRD, dinyatakan bahwa salah satu dasar pemikiran pembentukan UU No. 22/1999, diantaranya adalah meningkatkan peran dan fungsi DPRD, agar benar-benar dapat melakukan fungsi legislasi dan pengawasan serta sungguh-sungguh berperan sebagai penyalur aspirasi rakyat dalam rangka pengembangan demokrasi. Sehingga terjalin hubungan yang harmonis antara Kepala Daerah dan DPRD.

Secara filosofis antara DPRD dengan Pemerintah Daerah adalah institusi yang diproduk oleh, dari dan untuk rakyat melalui mekanisme kedaulatan rakyat, yakni Pemilihan Umum. DPRD bertugas mengemban aspirasi rakyat untuk melakukan pengawasan kepada Pemerintah Daerah, sedangkan Pemerintah Daerah bertugas mewujudkan aspirasi sesuai dengan kehendak rakyat. Kedua institusi ini sama-sama mengemban amanat rakyat dan bertanggung jawab kepada rakyat (akuntabilitas publik), maka disinilah letak ‘mitra sejajarnya’. Jadi tidak ada institusi penyelenggaraan pemerintahan di daerah, yang merasa sebagai super body dan ada yang inferior body, artinya antara DPRD dan Pemerintah Daerah mempunyai kedudukan hukum yang setara.

Dilihat dari implemetasinya, pola hubungan antara Kepala Daerah dan DPRD sarat dengan berbagai permasalahan. Hal ini terutama disebabkan adanya pemberian kewenangan kepada DPRD (seperti yang diatur dalam pasal-pasal UU No. 22/1999) yang dirasakan berlebihan. Tadinya diharapkan adanya perubahan struktur hubungan eksekutif dengan legislatif, yang semula didominasi oleh eksekutif kemudian bergeser pada struktur hubungan yang sejajar dan seimbang (mitra kerja). Pada kenyataannya, ada kecendrungan pergeseran titik kekuasaan di Daerah dari eksekutif (executive heavy) ke tangan legislatif (legislative heavy). Pemusatan kekuasaan pada satu tangan, tidak sehat untuk perkembangan demokrasi, yang mensyaratkan adanya ‘check and balances power’. Terlebih lagi UU No. 22/1999 tidak menganut mekanisme pengawasan terhadap kinerja DPRD.

Dilihat dari aspek yuridis, sudah jelas dalam UU No. 22/1999 terdapat pasal-pasal yang menimbulkan masalah terhadap pola hubungan antara Kepala Daerah dan DPRD, yaitu diantaranya:

Pasal 16 (2) UU No. 22/1999: menyatakan DPRD sebagai Badan Legislatif Daerah berkedudukan sejajar menjadi mitra pemerintah. Sedangkan pasal 18 (1) huruf a UU No. 22/1999 menyebutkan DPRD mempunyai tugas dan wewenang untuk memilih Kepala Daerah. Pasal 44, 45 dan 46 UU No. 22/1999 menyatakan Kepala Daerah bertanggung jawab kepada DPRD. Ini menggambarkan bahwa Kepala Daerah bukan mitra sejajar DPRD tetapi sub-ordinasi DPRD, sekaligus mengandung makna kontradiktif diantara pasal-pasal tersebut. Dengan kata lain, kondisi ini menimbulkan interpretasi yang tidak proporsional oleh pihak legislatif yang berakibat: (a) seakan-akan terjadi dikotomi (dualisme) otoritas Pimpinan Daerah (b) suasana psikologis pemerintahan kurang kondusif karena pihak eksekutif ditempatkan pada posisi di bawah tekanan (under pressure) legislatif, dan (c) seringkali terjadi intervensi tugas-tugas pemerintah oleh pihak legislatif.

Pasal 18 (1) huruf f UU No. 22/1999: Pada intinya memuat wewenang pengawasan DPRD terhadap Kepala Daerah. Pada pasal 2 UU No. 22/1999 disebutkan pelaksanaan tugas dan wewenang sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) diatur dalam peraturan tata tertib yang ditetapkan DPRD. Ini berarti hukum acara mengatur kewenangan atau tugas pengawasan yang lebih tinggi tingkatannya. Peraturan Tata Tertib DPRD yang menurut UU No. 22/1999 cukup dengan Keputusan DPRD. Seharusnya ditetapkan dengan Perda, mengingat produk Peraturan Tata Tertib dapat berakibat terhadap masyarakat luas dan/atau Pemerintah Daerah itu sendiri.

Pasal 19 UU No. 22/1999: Pemberian hak kepada DPRD sesuai dengan pasal ini, dalam penerapannya dikhawatirkan akan berdampak timbulnya arogansi dan kesewenang-wenangan dari DPRD terhadap eksekutif yang memungkinkan DPRD akan bertindak melampaui wewenang aparat penyidik atau aparat pemeriksa. Karena itu, perlu adanya pembatasan atau penjelasan mengenai ruang lingkup hak penyidikan ini.

Pasal 20 UU No. 22/1999: Pemberian sanksi pidana terhadap pelanggaran hak sub-poena, seperti yang tercantum dalam pasal ini, kurang sesuai dan dapat menimbulkan arogansi kekuasaan bagi anggota DPRD, apalagi peraturan pelaksanaan hak dan penerapan sanksi pidana hanya diatur dalam peraturan tata tertib yang substansi materinya mestinya hanya mengikat intern DPRD dan bukan mengikat pejabat negara, pejabat pemerintah maupun masyarakat luas (publik).  Oleh karena itu, perlu adanya pencabutan sanksi pidana dalam penegakan hak sub-poena DPRD yang tercantum dalam pasal 20 UU No. 22/1999 atau perlu mengubah ketentuan pasal 20 ayat (3) mengenai peraturan tata tertib DPRD menjadi Perda. Peraturan tata tertib, sebenarnya mengatur masalah intern DPRD sehingga tidak dapat diterapkan/diberlakukan kepada semua orang.

Dilihat dari aspek politis, pola hubungan ini jelas sangat tidak mendukung terwujudnya transparansi dan akuntabilitas publik. DPRD yang berkedudukan sejajar dan merupakan mitra Kepala Daerah, dalam kenyataan politisnya berkedudukan lebih kuat dari Kepala Daerah, karena dapat mengusulkan pemberhentian Kepala Daerah sebelum masa jabatannya berakhir, sedangkan Kepala Daerah tidak dapat membubarkan DPRD.

Di sisi lain, pertanggungjawaban Kepala Daerah kepada DPRD tanpa memperhitungkan kenyataan sosial mengenai tingkat kematangan politik dan etika politik para anggota DPRD, telah menodorong berkembangnya politik uang (money politic) di kalangan legislatif. UU No. 22/1999 memberi kewenangan yang sangat luas kepada DPRD tanpa diimbangi adanya institusi atau mekanisme untuk mengawasinya. Dari aspek sosiologis, kondisi ini menimbulkan ketidakpercayaan masyarakat terhadap para wakil rakyatnya. DPRD yang seharusnya merupakan wahana penampung dan penyalur aspirasi masyarakat menjadi tidak kredibel lagi di mata masyarakat. Dari aspek administratif, akibat belum adanya aturan dan parameter yang jelas, hubungan antara Kepala Daerah dan DPRD cenderung menimbulkan suasana yang dilematis. Artinya, bila hubungan tersebut berjalan dengan baik, maka seolah-olah ada asumsi telah terjadi kolusi dan hubungan ‘tahu sama tahu’ untuk saling mengamankan posisinya masing-masing. Tetapi apabila hubungan ini diwarnai dengan adanya konflik atau pertentangan, hal ini mengisyaratkan kekurangmampuan Kepala Daerah menjalin hubungan yang sinergis dan kondusif dengan DPRD. Jelas, kondisi ini tidak mendukung bagi terselenggaranya manajemen pemerintahan yang baik di Daerah.[]

Tinggalkan Balasan