Pengangkatan Pejabat Negara Ditinjau Dari Hukum Administrasi Negara

Written by Nuraida Muji Kurnia EP – Mahasiswa Administrasi Negara Universitas Jember

Artikel yang berjudul “Harusnya SBY Tinjau Pengangkatan Denny Indrayana” memuat permasalahan mengenai persyaratan pengangkatan wakil menteri (wamen). Dalam artikel tersebut dijelaskan bahwa berdasarkan penjelasan Pasal 10 Undang-Undang  Kementerian Negara menyebutkan bahwa jabatan Wakil menteri harus berasal dari pejabat karir. Ketentuan ini selanjutnya dirinci dalam Pasal 70 ayat (3) Peraturan Presiden Nomor 47 tahun 2009 yang menyebutkan Pejabat karir adalah pegawai negeri yang telah menduduki pangkat struktural eselon I/a. Berdasarkan ketentuan tersebut, maka timbul pertanyaan tentang status para calon Wamen yang berasal dari perguruan tinggi, apakah mereka telah memegang jabatan struktural I/a di kementerian dimana yang bersangkutan diangkat. Hal ini menimbulkan kritik terhadap sikap Presiden Susilo Bambang Yudhoyono yang kurang cermat dan tampak tergesa-gesa dalam mengangkat seseorang untuk menjabat sebagai wakil menteri. Fakta dari pernyataan tersebut tampak pada keputusan presiden untuk mengangkat Denny Indrayana sebagai Wakil Menteri Hukum dan Hak Asasi Manusia, padahal yang bersangkutan masih berstatus sebagai PNS dengan pangkat III/c.

Permasalahan mengenai pengangkatan pegawai/pejabat negara merupakan salah satu dari bentuk dari sengketa Tata Usaha Negara sebagai akibat dari dikeluarkannya Keputusan Tata Usaha Negara (KTUN). Menurut UU No 5/1986 jo UU No 9/2004, KTUN adalah suatu penetapan tertulis yang dikeluarkan oleh badan atau pejabat Tata Usaha negara yang berisi tindakan hukum Tata Usaha Negara berdasarkan perundang-undangan yang berlaku, bersifat konkrit, individual dan final, serta dapat menimbulkan akibat hukum bagi seseorang atau badan hukum perdata. Berdasarkan pengertian tersebut, maka Peraturan Presiden Nomor 47 tahun 2009 sebagai salah satu produk dari KTUN dapat digunakan sebagai landasan untuk menyelesaikan masalah tentang pengangkatan wakil menteri, dimana masalah tersebut termasuk dalam kubu sengketa Tata Usaha Negara. Sehingga apabila terjadi penyimpangan, maka gugatan dapat diajukan kepada pejabat yang membuat keputusan.

Berdasarkan Pasal 11 ayat (1) Undang-Undang No.43 tahun 1999 tentang perubahan atas undang-undang No.8 tahun 1974 tentang pokok-pokok kepegawaian, menyebutkan bahwa menteri, serta jabatan setingkatnya merupakan pegawai negeri yang menjadi pejabat negara. Sebelum menganalisis permasalahan menggunakan undang-undang tersebut, terlebih dahulu perlu dipahami perbedaan antara pegawai negeri dengan pejabat negara. Pegawai negeri adalah mereka yang telah memenuhi persyaratan-persyaratan tertentu yang telah dicantumkan dalam peraturan perundang-undangan yang berlaku, diangkat oleh pejabat yang berwenang, melaksanakan tugas sesuai dengan peraturan, serta digaji berdasarkan ketentuan yang telah ditetapkan dalam undang-undang. Yang termasuk dalam pegawai negeri yaitu: ABRI, PNS pusat dan PNS daerah. Sedangkan pejabat negara atau disebut sebagai pejabat politik merupakan pejabat yang memangku jabatan di bidang eksekutif yang menyangkut penyelenggaraan pemerintahan. Yang termasuk pejabat negara yaitu: Presiden, Anggota badan permusyawaratan, anggota BPK, MA, dan menteri.

Dari penjelasan tersebut, dapat diidentifikasi bahwa terdapat perbedaan status kepegawaian antara menteri dan waki menteri. Menteri merupakan pejabat negara, sedangkan wakil menteri merupakan pegawai negeri. Hal ini sesuai dengan Pasal 70 peraturan presiden nomor 47 tahun 2009 yang menyebutkan bahwa wakil menteri merupakan pejabat karir dan bukan merupakan anggota kabinet. Pejabat karir yang dimaksud adalah pegawai negeri yang menduduki jabatan struktural eselon I.a. Pernyataan ini dipertegas legi dalam pasal 91 ayat (1) yang menyatakan bahwa Wakil Menteri,  Sekretaris Kementerian Koordinator, Sekretaris Jenderal, Sekretaris Kementerian, Deputi, Direktur Jenderal, Inspektur Jenderal, dan Kepala Badan adalah jabatan struktural eselon I.a. Selanjutnya mengenai pengangkatan Wakil Menteri diatur dalam pasal 93 ayat (1) yaitu pejabat struktural eselon I diangkat dan diberhentikan oleh Presiden atas usul Menteri yang bersangkutan.

Pengangkatan Wakil Menteri dapat dikategorikan sebagai perbuatan hukum publik. Karena dasar bagi pemerintah untuk melakukan tindakan tersebut adalah berasal dari adanya kewenangan yang berkaitan dengan suatu jabatan, dalam hal ini pejabat yang berwenang mengangkat Wakil Menteri yaitu Presiden sesuai dengan Perpres yang telah dijelaskan sebelumnya. Berbeda dengan perbuatan hukum privat yang menggunakan kecakapan bertindak dari subyek hukum sebagai dasar untuk melakukan suatu tindakan hukum. Sehingga, karena perbuatan hukum publik didasarkan atas kewenangan, maka tanggung gugat sehubungan dengan perbuatan hukum publik adalah pada pejabat. Jadi, gugatan dalam sengketa tata usaha negara ditujukan kepada pejabat yang membuat keputusan. Perlu diketahui bahwa kewenangan dalam membuat keputusan hanya dapat diperoleh berdasarkan dua cara, yaitu atribusi dan delegasi. Atribusi adalah wewenang yang melekat pada suatu jabatan, sedangkan delegasi adalah pemindahan atau pengalihan suatu wewenang yang ada. Dalam kasus ini, kewenangan yang dimiliki Presiden untuk mengangkat wakil menteri yaitu termasuk ke dalam atribusi, karena kewenangan tersebut murni berasal dari jabatan Presiden sebagai pejabat negara (Kepala Negara) yang menurut perundang-undangan berwenang untuk mengangkat wakil menteri.

Menanggapi permasalahan yang dikemukakan dalam media massa tersebut, yaitu mengenai pengangkatan Wakil Menteri, di sini terjadi kelalaian yang dilakukan oleh Presiden selaku pejabat yang berwenang untuk mengangkat dan memberhentikan Wakil Menteri. Narasumber dalam media massa tersebut menyebutkan bahwa status kepegawaian Deny Indrayana adalah PNS dengan pangkat III/c. Padahal di dalam Perpres tentang kementrian negara telah disebutkan dengan jelas bahwa jabatan Wakil Menteri dijabat oleh pegawai negeri dengan pangkat eselon I/a. Keputusan Presiden yang bertentangan dengan Peraturan Presiden yang notabene dirumuskan oleh Presiden sendiri memunculkan pertanyaan di benak masyarakat mengenai latar belakang dari motif pengangkatan tersebut, hal ini tentunya akan memunculkan stigma negatif dari masyarakat terhadap para pejabat negara. adanya indikasi ketidakkonsisten Presiden dalam mengimplementasikan peraturan yang telah ditetapkan dan memiliki kekuatan hukum yang sah. Apabila Presiden berdalih akan mengubah Perpres tersebut, permasalahan tidak akan selesai begitu saja, justru akan timbul permasalahan baru, karena kedudukan Presiden hanya akan tampak sebagai alat politik yang hanya berorientasi pada perolehan kekuasaan semata. Padahal seharusnya ketetapan-ketetapan hukum yang sifatnya legal-formal berfungsi sebagai “rambu-rambu” dalam menjalankan kekuasaan.

Yang sebaiknya dilakukan oleh Presiden selaku pejabat negara yang mengangkat wakil menteri yaitu meninjau kembali hasil putusan yang telah ditetapkan. Peninjauan kembali ini ditujukan kepada keputusan pengangkatan wakil menteri yang belum mencapai jabatan struktural eselon I.a. Peninjauan kembali dilakukan untuk mengoreksi/menyelidiki kembali hasil keputusan yang dianggap tidak tepat dan menimbulkan dampak/akibat yang buruk pula. Keputusan yang tidak tepat dapat disebabkan oleh beberapa faktor yang berasal dari internal maupun eksternal  pembuat keputusan. Faktor yang berasal dari internal, misalnya pengaruh dari sifat-sifat pribadi/subyektifitas dari Presiden selaku pembuat keputusan. Hal ini dapat berhubungan dengan adanya kedekatan sifat/karakter dari Presiden dengan para wakil menteri yang dijatuhi keputusan. Sehingga hal tersebut menimbulkan like or dislike yang dapat mengurangi obyektifitas dan rasionalitas dari hasil keputusan. Di samping faktor internal, faktor eksternal juga memiliki andil yang cukup besar. Faktor eksternal tersebut misalnya berasal dari adanya tekanan-tekanan dari luar. Tidak dapat dipungkiri bahwa dalam pembuatan keputusan itu tidak dapat dipisahkan dari dunia nyata atau lingkungan sekitar, dimana dalam dunia nyata, setiap orang memiliki kepentingan yang berbeda-beda yang seharusnya dapat diakomodir seluruhnya dalam keputusan yang ditetapkan. Tekanan ini juga dapat berasal dari oknum-oknum tertentu yang menginginkan kepentingannya dapat terealisasi.

Di samping hal tersebut, menurut Anderson (dalam Islamy, 2000) terdapat faktor-faktor lain sebagai landasan bagi seorang pembuat keputusan dalam membuat keputusan, yaitu: 1) nilai-nilai politis. Dalam membuat keputusan, seorang pengambil keputusan menjadikan kepentingan politik dari organisasinya sebagai dasar dalam pengambilan keputusan; 2) nilai-nilai organisasi. Keputusan dibuat atas dasar nilai yang dianut organisasi, seperti balas jasa dan sanksi yang dapat mempengaruhi anggota organisasi untuk menerima dan melaksanakannya; 3) nilai-nilai pribadi. Tidak jarang keputusan dibuat untuk mempertahankan status quo, reputasi, kekayaan, dsb; 4) nilai-nilai kebijaksanaan. Keputusan dibuat atas dasar persepsi pembuat kebijakan tentang kepentingan publik yang secara moral dapat dipertanggung jawabkan; 5) nilai-nilai ideologi. Nilai ideologi dapat menjadi landasan pembuatan keputusan, misalnya keputusan yang menyangkut hubungan luar negeri.[]